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中国房地产政策失灵的成因分析

摘要：近年来房地产公共政策失灵的情况越发严重，而房地产政策是各相关利益主体

博弈中的结果，是政府、开发商、投机炒房者等既得利益群体主导下的产物，因此本文从

政府、开发商、购房者这三个相关利益主体出发来分析房地产公共政策失灵的原因。

关键词：房地产政策失灵中央与地方关系利益主体

公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情，公共政策的成功制定与实施是

政府与市场之间一个相对满意的平衡点。[陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版

社,1996:22-24.]而失灵的公共政策则是指一项公共政策的实施结果偏离了政策制定者实际

预想的目标，或对目标群体等相关群体造成了非预期的负面影响。市场失灵是公共政策失

灵的源头，而造成公共政策失灵的自变量不仅包括政府失灵，还包括其他一些相关利益主

体的影响，特别是势力强大的利益集团。

一、房地产政策失灵的表现

纵观这些年政府的宏观调控政策，从2005年的“老国八条”，到今年国务院出台

的“新国八条”，存款准备金率在一次次的提高，二套房首付比例也提高到了60%，虽然

政府要调控的决心很大，但是从房价上我们可以看出这些政策以期得到的效果并没有出现，

不但没有遏制住房价飞涨的势头，反而使得住房结构矛盾日益凸显，调控效果和调控政策

的数量似乎呈现出负相关关系。我国房地产政策的失灵主要体现在三个方面：

第一，房价持续攀升。据国家统计局的数据测算，2005到2009的五年间，70个

大中城市房屋销售价格上涨了32%，2007到2009三年间新建住宅价格上涨17.4%，二手

住宅价格上涨16.8%。

第二，政策漏洞多，无法实现既定目标。例如保障性住房政策方案中规定，廉租房、

经济适用房、限价房等只能自住，但由于缺少相应的制约措施与具体手段，致使大量保障

性住房被用于出租、出借、转租甚至转让，而真正需要的人却因为职业、户籍、收入证明

等种种原因无法申购。

第三，政策方案执行不力，无法落实。例如二套房政策中对于贷款首付款比例和贷

款利率都有详细的规定，但是这一政策在很多城市已经形同虚设，购房者通过提供几个身

份证复印件在“改善性住房”上下文章享受首套房的所有优惠政策。

第四，政策公信力降低，公众反应消极。由于这几年房市政策的调控不力，公众似

乎已经习惯了政策失灵。例如2010年四月份国务院、国土部、财政部、银监会都出台了相

关政策打压房市，楼盘出现了投资客集中抛盘的现象，地产股也纷纷领跌。

二、房地产公共政策失灵的成因分析

根据集团理论研究者的观点，任一特定时间的公共政策，都是经过集团的竞争而达

成的一种平衡的结果。这种平衡是由利益集团的相对影响力决定的。[托马斯?戴伊,孙彩红

译.理解公共政策（第十一版）[M].北京大学出版社,2008:20.]房地产政策的博弈中亦是如

此，致使房价居高不下的房地产政策就是政府、开发商、投机炒房者等既得利益群体主导

下的产物，除此之外也不能忽视与之相关的利益群体公众对之的影响。本文就试图从相关

利益主体出发来分析房地产公共政策失灵的原因。

（一）政府方面

按照公共选择理论的观念，政府是理性的“经济人”，也会追求自身利益的最大化，

这必然导致政府利益与公共利益的冲突。在我国，房地产投资约占我国城镇固定资产投资

的20%，成为GDP增长的直接推动力。这使得政府在房地产政策上采取了一种谨慎的态

度。同时政府内部也有着纷繁复杂的利益矛盾，本文着重从中央政府与地方政府之间的关

系的角度分析房地产公共政策的失灵，因为房地产政策失灵在很大程度上是由于中央调控

政策在地方未能落实。

、地方政府依赖房地产市场的发展1

自从1994年我国实行分税制改革以来，中央与地方政府之间虽划分了财权，但是

在事权的划分方面却一直不够明晰，在财权上收与事权下放的过程中地方政府的财政缺口

日益扩大。地方政府如果想要增加收入，出售资源简单快捷且风险小收益大，因而地方政

府选择卖地来创收就成为必然了，加上房地产业对经济的拉动以及对政绩的迎合，使得地

方政府对房地产市场的依赖越发严重。

、地方政府在房地产市场中的2双重角色冲突

不同于西方，中国政