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多元治理理论的发展史

改革开放以来，我国经济发展取得巨大成就，但也面临着前所未有的环境问题。严峻的环境问题势必阻碍经济与社会的可持续发展。环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是加快生态文明制度建设的重要任务。面对世界经济复苏不及预期和国内经济下行压力加大的困难局面，如何完善我国环境治理体系，成为当前全面深化改革的一道重要课题。

一、问题的提出

由于长期对资源的粗放开发，高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设，造成了对环境的极大破坏，大气和水体污染严重、地表塌陷、尾矿堆积成为资源型地区发展“后遗症”。数据表明，中国经济下行的压力依然较大，处在一个持续陷入下滑循环的困境。转型时期，建立在对资源过度开采、环境破坏基础上的产业必将面临产能过剩局面，粗放型经济增长方式难以适应社会发展要求。2013年至今的大范围持续的“雾霾污染”备受关注！当前严重环境问题爆发的深层次原因在于我国快速工业化、城镇化过程中所积累的各种环境资源矛盾。随着中共十八届五中全会通过“十三五”规划建议，意味着作为五大发展理念之一的“绿色发展”成为中国经济社会发展的主流和方向，将对中国经济转型发展发挥重要作用。绿色发展要求改变过去高消耗、高排放的方式，正确处理好人与自然的关系，同时也是中国经济转型发展的新的增长点。在绿色发展引领下，政府、企业和社会迎来新的转型困境和转型机遇。

“公地悲剧”①、“搭便车”②、“吉登斯悖论”③以及“邻避效应”④等现象总成为学者分析环境治理宏观与微观困境的立论依据。然而，传统意义上的环境治理体系是以行政为主导，呈现出单一性。随着经济社会的发展，诸多复杂和不确定因素都在加速攀升。资源短缺、生物多样性丧失、大气污染、水土流失、荒漠化等环境问题关系到人们的切身利益，甚至导致社会矛盾的激化。当前的环境治理困境表明，行政主导的环境治理体系难以有效应对涉及企业、社会等多方利益的环境问题，市场自决型的治理绩效也难以预期。由于政府、市场、企业、个人等参与的身份和角度不同，必然会倾向于各自的偏好，单一性主导的治理模式难以有效解决环境问题，治理主体“多元化”成为环境治理新范式。环境治理过程遭到了“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境，如何构建有效的环境治理体系，让政府、企业、社会等多元主体共同参与到环境治理中，是政府改革环境治理制度，提升环境治理能力的关键所在，也是政府公共管理现代化的时代要求。

二、“多元共治”环境治理体系的基本内涵

法国学者戈丹认为治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征。[1]英国学者斯托克曾对“治理”做了五个论述，认为治理出自政府又不限于政府、治理明确了解答社会经济过程中的模糊之处、肯定涉及方之间的权利依赖、治理是行为者网络的自主自治以及治理的能力不在于政府的命令。[2]“治理”暗含着自上而下的管理向社会控制的转变，而“环境治理”可以定义为政府机构、公民社会和跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及解决环境纠纷。[3]从环境管理到环境治理，是一种理论运用的实践的过程，是当代社会的一种新的制度选择和范式，进一步丰富了环境问题的解决路径。

“多元共治”与哈肯的协同理论、奥斯特罗姆的多中心治理理论有着密切的联系。哈肯在1971年提出协同的概念，1976年系统地论述了协同理论，人为千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。对千差万别的自然系统或社会系统而言，均存在着协同作用。协同作用是系统有序结构形成的内驱力。任何复杂系统，当在外来能量的作用下或物质的聚集态达到某种临界值时，子系统之间就会产生协同作用。奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。认为一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益”。“多元共治”融合了协同与多中心的核心内涵，将多个主体联结在某个节点上，并产生优于割裂的主体的效果。

“多元共治”环境治理体系将多主体治理与协作性治理统合起来，除了政府之外，包括个人、企业、家庭以及各类社会组织机构在内的社会力量都是环境治理的主体，倡导综合运用行政力量与其他社会力量、开展多种方式保护生态环境，并有效预防和化解由环境问题引起的社会矛盾。政府、市场和社会三大行为主体，具有不同的职能定位，发挥着不同的作用。在政府和市场之中增强合作效果，在政府和市场之外克服公地悲剧，极力寻求协作连接点或者兼容接口，使得环境治理的多元合作具有可能性与可行性。从单一行政性主导到多元共治是环境治理从弱到强客观现实的要求。“多元共治”环境治理体系下的环境信息公开性、决策透明性、环境责任主体明确