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深入推进全国应急预案体系建设的重要举措

明确了应急预案的概念和管理原则

闪淳昌表示，《方法》首次从国家层面明确了应急预案的概念，强调应急预案是各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为了依法、快速、科学、有序应对突发大事而预先制定的工作方案。这种定位包含了4个方面的内涵：一是应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内依据特定区域、部门、行业和单位应对突发大事的需要而制定的详细执行方案。突发大事应对法要求“突发大事应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，应急预案就是从常态向特别态转变的工作方案，目的是在既有的制度支配下尽量提高应急反应速度。二是应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出详细支配，明确在突发大事发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源预备等。所以，应急预案实际上是各个相关地区、部门和单位为准时有效应对突发大事事先制定的任务清单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大程度地削减突发大事造成的危害。三是应急预案重点规范事发后的应对工作，适当向前、向后延长。向前延长主要是指必要的监测预警等，向后延长主要是指必要的应急恢复，包括有效防止和应对次生、衍生大事。四是应急预案是立足现有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动、用得好，而不是力量建设的实施方案。

“《方法》明确了应急预案管理要遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则，这也是首次在国家层面对应急预案的管理原则提出要求。”闪淳昌说。

规范了应急预案的分类和内容

闪淳昌说，《方法》坚持继承和创新相结合，依据突发大事应对法关于“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的原则，根据制定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类，既没有对我国应急预案体系进行大的变动，又充分考虑了政府及其部门与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，为避开上下一般粗、体系性重复问题，《方法》从三个方面细化了预案内容界定：一是依据预案的不同种类界定应急预案的详细内容。对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位和基层组织应急预案各自应规范的内容，《方法》都做出了具体规定。二是依据预案的不同层级界定专项和部门预案的详细内容。比如，明确国务院及其部门应急预案重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级人民政府及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇人民政府应急预案重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。三是依据预案的不同任务界定有关应急预案的详细内容。比如，明确针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物爱护的应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容；针对重大活动保障制定的应急预案，侧重明确活动平安风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

规范了应急预案的编制程序

闪淳昌认为，《方法》的一大亮点是在总结近年来应急预案体系建设实践阅历、汲取最新理论成果、借鉴国际阅历基础上，规范了应急预案的编制、审批、备案、公布和修订程序，对保障应急预案质量，提高应急预案的针对性、有用性和可操作性有重要意义。比如，《方法》要求各级人民政府应当针对本行政区域多发易发突发大事、主要风险等，制定本级政府及其部门应急预案编制规划，既能保证尽可能掩盖本行政区域可能发生的各类突发大事，不留空白，又能促进应急预案之间连接，形成体系；要求预案制定牵头单位应当组成预案编制工作小组，汲取突发大事应对主要部门，共同开展应急预案编制工作，既能保证应急预案符合现行法制、体制，又有利于预案的连接和执行到位。

“加强风险评估是当前国内外加强应急管理的进展趋势。《方法》要求在编制前开展风险评估和应急资源调查，又是一大亮点。这样做，既能为编制应急预案供应依据，又能确保应急响应时资源调度有效有序。事实上，越到基层和详细单位，这两项工作越加重要。”闪淳昌说。一些基层应急预案可操作性不强，主要缘由就在于没有对本地区、本单位的风险进行评估，也不把握第一时间可调用的应急队伍、装备、物资等应急资源状况，以致预案内容过于原则、无法操作。《方法》强调这两项工作，有很强的针对性。

《方法》明确“自然灾难、事故灾难、公共卫生类政府及其部门应急预案，应向社会公布”；“对需要公众广泛参加的非涉密的应急预案，编制单位应当充分利