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企业国有资产法解读一

《中华人民共和国企业国有资产法》第二条：“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对

企业各种形式的出资所形成的权益。”

解读：

一、企业国有资产的含义

本条规定，本法所称企业国有资产是国家对企业各种形式的出资所形成的权益。从这一规定上看，

企业国有资产具有两个特征：

第一，是国家以各种形式对企业的出资形成的。这里有三个要素：意思出资人是国家，只有国家

向企业的出资所形成的法律关系才是本法适用的对象。二是这种出资是以资本的形式向企业投资。资本通

过经营，取得盈利，实现资本的增值。三是出资表现为多种形式。由于我国国有企业改革的发展阶段不同，

国家向企业的出资形式有多种情况。例如，80年代中期，国家为了提高国有资金使用效率，将原来的国有

企业基本建设投资由财政直接拨款改为通过银行转贷给企业使用的方式，即通常所说的“拨改贷”，这种形

式实际上是国家以贷款的形式向企业出资。90年代中期，又将“拨改贷”的资金本金余额转为国家资本金，

即通常所说的“贷改投”。此外，除货币出资外，还包括用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币股价

并可以依法转让的非货币财产作价出资，都属于国家对企业的投资。

第二，是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。要将本法规定的国有资产与企业的法人财

产加以区别。出资人将其财产投入到企业后，这部分财产就成为企业的法人财产，企业对自己的法人财产

具有占有、使用、收益、和处分的权利，出资人不再对其出资的具体财产拥有所有权，它的出资财产已转

化为权益，它对企业享有的是出资人权利，具体体现为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

二、关于本法的适用范围

关于本法的适用范围，在立法过程中一直存在不同意见。在我国，国有资产是一个宏观的整体的概念，

通常将国有资产划分为三大类：一类是由国家对企业的出资所形成的权益，即本法所称的企业国有资产或

经营性国有资产；第二类是由国家机关、国有事业单位等组织占有、使用和管理的行政事业性国有资产；

第三类是依法属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产。在本法起草过程中，有的人主

张国有资产法应当将这三类资产全部纳入本法调整，以体现对国有资产的全面保护。但是，这三类国有资

产在权力形式、功能作用和监督管理上有很大不同：经营性国有资产在国家资本投入到企业后，国家就不

再对起具体财产享有权利，而是对其出资的企业享有出资人权益；它的主要功能是盈利性，一般要求其保

值增值；国家向企业出资后，只能以出资人的身份对其出资企业进行监督管理，不能直接对企业的财产进

行处分。行政事业性国有资产是行政和实业单位占有和使用的财产，是一种实物资产；它的功能是维护国

家机关正常运行；对这类资产的监督管理是要求其合理使用。资源性国有资产是国家所有的自然资源，也

是实物资产；它的功能是满足整个经济社会发展的需要；对这类资产的监管是合理开发、利用、节约、和

保护。从以上分析看，对这三类不同资产用一部法律全面调整是非常困难的。目前有关资源性资产已有专

门的法律调整，行政事业性资产管理也有相应的行政法规或者部门规章，而在国有资产中占比重最大的经

营性资产却还没有专门的法律调整。因此本法只将经营性的国有资产作为本法的适用范围，即国家对企业

各种形式的出资所形成的权益。

还有一点需要说明：金融类企业作为企业的一种形式，在出资、形式出资人权利等方面与生产类企

业没有本质的区别。因此，金融类企业的国有资产同样适用本法规定。

《中华人民共和国企业国有资产法》第五条：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国

有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”

解读：

按照本条规定，国家出资企业包括四类企业：

一是国有独资企业。即依照全民所有制企业法设立的，企业全部注册资本均为国有资本的非公司

制企业。按照全民所有制企业法的规定，全民所有制企业是依法自主经营、自负盈亏，独立核算的经营单

位。企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其

经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业内部的治理结构与公司制企业不同：企业内部的

高级管理人员由政府或者履行出资人职责的机构直接任命；政府通过向企业派出监事组成监事会，对企业

的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督。

二是国有独资公司。即依照公司法设立的企业全部注册资本均为国有资本的公司制企业。公司法

对国有独资公司作了专门规定：国有独资公司是国家单独