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城市轨道交通融资策略发展历程与新趋势

摘要

通过分析国家对轨道交通行业发展的宏观政策环境及建设门槛条件演变，归纳总结地方轨道交通融资应对策略变化规律，研究符合新时代城市轨道交通发展要求的融资策略，以期对城市轨道交通高质量、可持续发展提供经验借鉴。

关键词：债务融资、资本金融资、地方政府预算融资

一、前言

近年来我国城市轨道交通快速发展，在满足人民群众出行需求，提升城市公共交通供给质量和效率，缓解城市交通拥堵，引导优化城市空间结构，改善城市整体环境，促进经济社会发展等方面发挥了越来越重要的作用。城市轨道交通建设投资作为城市重要基础设施建设投资，逐渐成为宏观经济发展的调节器。根据中国城市轨道交通协会专题研究表明，每1亿元城市轨道交通建设投资可直接拉动GDP增长2.6亿元。本文研究了不同经济发展阶段，国家对城市轨道交通建设节奏、融资导向以及地方政府应对策略，归纳总结城市轨道交通建设与经济发展节奏的关系，尝试提出新时期地方政府城市轨道交通融资路径，以期为构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统融资模式提供借鉴。

二、中央政府对城市轨道交通融资建设的监管思路

城市轨道交通具有速度快、安全性高、运能大、节能环保、准点等突出优点，既是大城市公共交通系统的骨干，也是城市综合交通运输体系的重要组成部分。城市轨道交通具有建设投资规模大，票制票价受限，投资回报周期长，资产流动性较差，长期需要政府财政补贴的特点。因此，城市轨道交通投资建设节奏与城市经济发展实力息息相关。国家根据经济发展需要，从建设条件、资本金比例、审批节奏等方面，对城市轨道交通建设节奏进行宏观调控，城市轨道交通建设融资主要经历了以下发展阶段：

鼓励快速发展阶段（2008年—2013年）：为应对2008年国际金融危机，国务院常务会议制定了基础设施建设等十项扩大内需的政策。2009年中国人民银行、银保监会出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出设立合规的政府投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。同年，国务院提出《调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号），将城市轨道交通资本金比例要求由1996年的最低35%调整为最低25%。宽松的财政政策、货币政策环境和资本金约束机制，为城市轨道交通行业带来了黄金发展期，地方政府通过融资平台放大资本杠杆，积极投入城市轨道交通建设。

稳步规模化发展阶段（2013年—2017年）：2013年是我国经济从高速增长进入中高速增长新阶段，2013年底、2014年初经济开始加速下行，出现传统产能过剩、政府负债增加、财政收入减缓等问题，国家对经济发展提出稳中求进，防范财政金融风险，激发市场活力，推动基础设施领域投融资体制改革的整体要求。2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”）以及2015年《预算法》修订版实施，赋予地方政府举债权用于建设公益性事业，限制了地方政府融资平台功能，以往通过地方政府融资平台筹措资金开展轨道交通建设的方式被堵。2015年国家发改委发布《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，进一步明确国家发改委负责建设规划审批，地方政府负责具体地铁项目审批，轨道交通项目审批进入快车道。该阶段城市轨道交通建设积极落实国家对隐性债务管控、投融资体制改革的整体要求，地方政府通过政府（地方政府平台）融资、ABO授权、PPP特许经营等融资模式，在轨道交通领域引入市场化机制，充分发挥参建企业主观能动性，提高建设管理运营效率，城市轨道交通建设进入稳步发展阶段。

规范控制发展阶段（2018年—2022年）：随着2017年8月包头、内蒙古多地地铁项目被叫停，轨道交通过度超前规划、过于集中建设、资金落实不到位等问题突出显现，国家发改委收紧轨道交通项目审批。2018年国务院办公厅颁布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）提高轨道交通准入门槛，将“城市一般公共财政预算收入、地区生产总值、市区常住人口”三项地铁建设申报审批条件提高到原来的三倍。2021年国家发改委住房城乡建设部印发《“十四五”城市轨道交通规划建设实施方案》的通知（发改基础〔2021〕1302号）（以下简称“1302号文”），建设期项目财政投入不得低于40%，严禁以任何债务性资金代替财政资金，地方政府专项债券不得用作城市轨道交通项目资本金。通过提高申报条件、强化财政资金支出责任，规范轨道交通建设，防范化解地方政府因轨道交通过于超前建设带来的隐性债务问题。

高质量可持续发展阶段（2023年—至今）：2023年3月PPP项目暂停进入财政部PPP项目库。6月审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他