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税务部门全面推行税收风险管理的实践与思考

????税收风险管理是深化征管改革的主线和重要内容，也是构建现代化税收征管体系的重要任务。2012年7月，国家税务总局召开了全国深化征管工作会议，部署新一轮征管改革任务,要求是：努力构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以实施税收风险管理为主线，以推进专业化管理为基础，以信息化为支撑，以加强重点税源管理为着力点的现代化税收征管体系，全面提高税收征管的质量和效率。根据总局部署，青岛地税积极探索，大胆实践，自主研发的税收风险管理系统于2013年6月25日全面上线运行，标志着青岛地税深化征管改革迈出了实质性的重要一步。自该系统全面上线运行以来，税收风险管理成效凸显。

????一、税收风险管理的内涵

????风险管理是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，应用涉税信息比对、数理统计分析等技术手段识别和评价税收风险，针对不同的税收风险进行差别化风险应对，合理配置征管资源，防范和化解税收风险，提高纳税遵从度和税收征收率的过程。

????税收风险存在于税收管理的整个过程和各个环节，主要包括税制改革风险、涉外税收风险、税收收入质量风险、税收流失风险以及税收执法风险等。目前，我们推行的税收风险管理是指税收流失风险管理，指税务机关对纳税人不依法准确纳税造成税款流失的风险进行识别和评价，对确认的风险实施有效控制，并采取措施处理风险所致的后果，对税收流失风险进行管理的一系列活动。实行税收风险管理的根本目的，就是最大限度地防范税收流失，不断提高纳税人的纳税遵从度。

????从国外税收风险管理的实践看，税收风险管理在20世纪90年代创建企业型政府时逐步引入，目前OECD国家中，已有超过2/3的国家实施了税收风险管理且已形成了独特而有效的管理模式。

????二、推行税收风险管理的背景

????税收风险管理是一种积极、主动的管理，是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物，能够有效防范税收流失风险，提升税源管理的质量和效率，其产生有其必然性。

????（一）从税收征管的现实需要看。一是无差别管理客观上导致“管不了”、“管不好”。截至2013年底，全市地税系统办理税务登记的单位纳税人33万户，一线税收管理员701名，人均管户483户，按照传统的管户制要求，管理员既要抓下户调查又要忙于案头工作，无法胜任如此繁重的任务。二是经验式管理方法无法适应形势发展的变化，也不利于纳税遵从度的提高。随着市场经济的发展，企业的组织形式和经营方式呈现现代化和多元化，传统的、粗放的特别是运动式、拉网式的税源管理方式，不但不能有效控制税收流失风险，而且由于管理缺乏针对性和有效性，管理效率和质量无法保证。三是税收管理权集中行使带来执法和廉政双重风险。属地划片管户方式下，一方面税收管理员要相应地承担“管不了、管不好”的责任，执法风险十分明显；另一方面，因承担发票管理、纳税评估、日常检查、税收预测等诸多职能，许多管理事项都由税收管理员说了算，容易滋生腐败、引发廉政风险。

????（二）从总局、省局、市局工作要求看。自2002年国家税务总局在联合国开发计划署专家指导下，制定《2002年-2006年中国税收征管战略规划纲要》，首次正式提出“防范税收风险”以来，确立信息管税、加强税收风险管理、提升税收征管质量和效率，已逐渐成为共识。2009年，全国征管和科技工作会议明确提出：树立风险管理理念，大力推进信息管税，构建现代税收管理新体系。2010年，全国税务工作会议提出：信息管税就是树立税收风险管理理念，依靠立法大力推进部门信息共享，以涉税信息的采集、分析和利用为基础，寻找和识别税收管理风险点和风险源，并采取有针对性的具体管理措施。2012年，全国税务系统深化税收征管改革工作会议进一步明确提出：要建立以税收风险管理为导向的现代税收征管体系，将税收风险管理贯穿于税收征管的全过程。在此基础上，全国各地税务部门积极探索和实践，推动税收风险管理工作的开展。

????山东省地税局在2010年被总局作为全国地税系统税源管理方式改革的两个试点单位之一，把税源专业化管理作为新时期征管改革的重心。全面推行分类、分级、分岗管理，基于纳税人税收风险的高低，调整优化机构职能和资源配置，突出加强重点税源管理，设立各级税源管理部门评估监控重点税源；围绕防范税收执法风险和优化人力资源配置，在基层实行分岗管事，促进由管户向管事的逐步转变。

????青岛地税根据总局、省局工作要求，积极推进税收风险管理工作开展，在2012年三季度例会暨征管改革会议上提出：结合青岛地税实际，今后两年要按照2+8的模式，打造两条链条，做好8个保障。两条链条之一就是打造风险管理链条，即:按照风险分析→等级排