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浅析我国公共卫生机构服务质量评估的抽象框架

摘要：本文拟就我国公共卫生机构服务质量整体评估的现状与问

题出发，探索其抽象框架并简要描述，以求推动我国公共卫生事业

的更好更快发展。

关键词：公共卫生机构；服务质量整体评估；抽象框架

近年来，以sars、甲型流感、手足口病为代表的各种慢性疾病患

病率持续升高，公共卫生机构的作用越来越为重要。如何有效发挥

公共卫生部门”预防和控制疾病，延长人类寿命，提高健康水平”

的社会职能，提高其服务质量与水平日益成为全社会关注焦点。伴

随着公共卫生医疗体制改革的不断深入，政府部门对于公共卫生机

构的财政投入亦不断增加，其公益性日益凸显。加强对公共卫生服

务部门的监督与管理，提高其运行效率与服务质量，是相关管理部

门的重要任务。设计科学合理的评估指标，建立统一的质量评估标

准是全面提高评估科学有效，发挥以评促建的关键和重点，而科学

适用的概念性框架正是这些指标设计的基础。

1.我国公共卫生评估的现状及其存在的问题

当前，我国公共卫生机构涵盖有：疾病预防控制中心、慢性病防

治中心、精神卫生中心、职业病防治院、健康教育所、妇幼保健院

等众多机构。开展公共卫生服务质量评估是对我国公共卫生机构进

行有效监管、提升服务能力、提高其职责有效性的重要方法和有效

手段。

公共卫生机构评估在我国已经开展了数年，但尚未形成科学、全

面、稳定的评估标准，评估实施效果也并不理想。究其表现不难发

现：（1）考核重点不突出。评估多以日常工作为主要内容，缺乏对

其职能履行和服务质量的考核；（2）考核标准不统一。对公共卫生

机构的考核常针对不同专业不同性质分设不同标准，且只针对区级

机构。（3）考核标准不科学。在以往的评估中，其评估标准随时间

地区调整变化，缺乏成熟可借鉴的标准。

2008年卫生部发布了《疾病预防控制工作绩效评估标准》，该标

准将众多的公共卫生职能赋予一家机构，在很多地方无法应用。由

于全国公共卫生系统没有统一和固定的结构，该标准的评估内容在

很多地方实际上由疾病预防控制中心、慢性病防治中心、职业病防

治、结核病防治所、皮肤病防治所等众多机构共同分担。因此，在

各单位应用此标准自评过程中，均存在大量的评价指标不属于其工

作职责范畴，同时又有大量的工作缺乏评价指标的尴尬局面。

除此以外，无论是在理论界还是在实践操作过程中，针对卫生系

统的评估内容多以绩效评估为主，关于服务质量评估的研究和运行

相当匮乏。绩效评估过多的强调最终结果，忽视其过程的改善与其

他因素对公共卫生服务效果的影响，对于公共卫生机构的评价存在

局限于偏差。

2.适于我国公共卫生服务质量评估的抽象框架

以donabedian的质量评价理论为依据，我们将公共卫生服务质

量评估的概念框架分为3个基本维度维度：结构质量、过程质量和

结果质量，以及中间结果这一辅助维度。用以区域公共卫生质量和

各类公共卫生机构和组织，甚至于整个公共卫生系统的综合评估。

结构质量作为公共卫生体系的基础，主要涵盖有人力、物力和财

力资源的投入，以及资源的安排及管理方式。结构质量能影响和促

进服务过程和健康结果，尤其是当资源投入不能满足需要时其作用

更加显著，而一旦必要的基础建设达到一定的水平，结构指标的价

值将变小。结构质量包括两个方面：一是宏观结构质量，主要用来

评价地方政府在公共卫生领域的重视程度和财政支持力度，这也可

以用来鉴别外界因素对公共卫生机构服务质量的影响程度，可分为

公共卫生政策发展、政府资源投入和保障机制等3个维度，其主要

指标有公共卫生经费占gdp比例、每千人公共卫生专业人数、基本

健康保险覆盖率等；二是微观方面，指各公共卫生机构内部管理水

平和质量保障能力，如管理体系规范性、人员结构状况、学科建设

水平、技术指导与培训状况等。

过程质量具体指公共卫生服务对受众的服务于反馈，即公共卫生

机构动态运行的质量与效率。然而，公共卫生服务结果并不是一种

瞬时性的效果显现，而且易受到其他因素的影响。因此，对其服务

过程进行评价就显得尤为重要。管理学理论与实践表明，规范的服

务（生产）过程与设计质量和预期结果之间存在直接的因果关系。

过程质量主要包含技术水平和服务过程的相互作用两个方面，具体

可分为监测、调查、干预、健康教育和督导等五个子维度。

结果质量指公共卫生服务活动对人群健康影响的结果，可分为最

终的人群健康结果和中间结果。最终结果主要包括健康状况、期望

寿命与死亡率等维度。其中健康状况