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农村生活污水治理体系与实践路径研究

一、治理体系框架

早在20世纪80年代，我国就开始了农村生活污水处理

技术研发工作，推动了一大批无动力或微动力的分散式污水

处理技术应用。随着社会主义新农村建设的深入推进，农村

生活污水治理工作逐渐被重视起来，尤其是东部经济较发达

地区。近年来，农村生活污水治理作为农村人居环境整治的

重要内容，被纳入国家环境重要战略中予以推进，不仅在技

术研发与应用层面得到发展，在政策规划、管理体制、资金

保障、治理机制、排放标准等方面研究也得到加强，但总体

上系统地对农村生活污水治理体系研究较少。笔者通过对生

态文明制度体系、国家治理体系、生态治理体系、农村生态

治理等相关文献的梳理，分析得到：按研究领域划分，生态

文明制度体系包括环境保护、资源利用、生态保护修复、保

护责任4方面制度；按照系统构成划分，农村生活污水治理

体系主要由治理理念、治理主体、治理制度和治理方式（机

制）4部分构成。

二、农村生活污水治理的现实困境

（一）治理水平

与城镇相比，我国农村生活污水处理水平明显低于城镇

污水处理水平。据《2016年城乡建设统计公报》，2016年

年末全国城市污水处理率为93.44%，县城污水处理率为

87.38%，而开展生活污水处理的行政村比例仅为20%。从

区域分布看，东部地区农村生活污水处理率为28%，明显高

于中部地区的15%和西部地区的14%。从分行政区情况看

（见图1)，浙江、上海、江苏、北京、福建5个省（市）农

村生活污水处理水平较高，不低于40%；黑龙江、吉林等8

个省（区）农村生活污水处理水平较低，不高于10%。

图1各省（区、市）开展生活污水处理的行政村比例

（二）现实困境

1.治理实践滞后于绿色发展理念

一是治理理念相对滞后。生态文明思想和绿色发展理

念，是指导农村生活污水治理实践的先进理念，但这一理念

在贯彻落实上尚存差距，不少地区没有将农村生活污水处理

与农村生产生活绿色化转型紧密结合起来，而是照搬“城市

处理”模式，治理绩效往往较差。二是思想认识还不到位。

受城乡二元结构影响，“重城市、轻农村，重点源、轻面源，

重工业、轻农业”的观念在不少基层地方政府还普遍存在，

导致农村环境基础设施建设明显滞后于农村经济发展，欠账

较多。三是生态治理素养有待提升。一些领导干部对农村生

活污水治理规律把握不足、治理难度考虑不充分，不注重前

期摸底调查和与村民沟通，导致方案设计不科学、群众怨言

较多。不少村民小农意识根深蒂固，环保意识较差，多年养

成的不良的生活习惯仍未改变，参与环境保护的积极性、主

动性不高。

2.治理主体单一化态势仍较为突出

一是“大政府、小社会”管理模式长期存在。污水治理

不单纯是政府的责任，而是整个社会的责任。一些地方政府

仍沿用“从上而下、包揽建设”的工作模式，“大包大揽”

等现象时有发生；还有一些地方尚未建立项目信息公开监督

制度，在项目规划、选址、设计、建设和运营等环节缺乏与

群众的互动。二是市场机制不完善。与城镇污水处理相比，

农村生活污水处理具有量大、面广、不稳定等特征，现阶段

处理技术和市场商业模式尚不成熟，稳定的投资回报机制尚

不健全，吸引社会资本参与的积极性整体不高。三是农民参

与内生动力不足。大多数农民对改善村庄环境、解决污水问

题表示支持，但也有一些村民对处理工程有误解，担心处理

后的污水会影响身体健康。

3.法律法规政策体系有待完善

一是相关法律法规不健全。农村生活污水治理相关法律

主要分布在《环境保护法》《水污染防治法》等有关条款中，

表述比较原则，不够详尽。尽管也有地方率先在农村生活污

水处理设施管理方面开展地方性法规试点，如《浙江省农村

生活污水处理设施管理条例》，但多数地方尚未开展相关地

方性法规研究工作，未从立法层面明确治理要求、政府责任

和村民义务等。二是标准规范针对性不强、执行时间较长。

截至2019年年底，全国已有26个省（区、市）发布了农

村生活污水处理设施水污染物排放标准。尽管各地排放标准

制定工作已取得较大进展，但与尾水利用、污泥处置、排水

设计等紧密相关的标准（见表2）往往是针对城镇地区或大

型污水处理厂的，而且有关渔业水质和农田灌溉等方面的标

准执行时间较长，且部分污染物指标已不适应现在的管理需

要。此外，我国农村污水