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村民自治背景下农村两委和谐关系的构建

作者：蒋平

来源：《理论导刊》2015年第2期

蒋平

（百色学院政治与法律系，广西百色533000）

摘要：村民自治制度是党领导广大农村群众基于中国国情建立起来的基层民主制度，是发

展和实现农村基层民主政治的重要创举。在村民自治实践中，一些农村两委由于受到多种因素

的影响和制约，未能协调一致，以致两者的关系处于不协调、不健康的状态。为构建和谐的两

委关系，要持续健全和完善两委工作制度、机制，加强两委干部队伍建设，合理发挥乡镇党政

机关的作用，并运用法治思维和法治方式开展两委工作。

关键词：村民自治；农村基层民主；两委关系；和谐

中图分类号：F32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）02-0078-03

基金项目：2013年国家社科基金青年项目“边疆民族地区基层党建创新与政府治理能力提

升研究”（13CDJ025）。

作者简介：蒋平（1981-），女，广西全州人，百色学院政治与法律系副教授，博士，研究

方向：基层党建与思想政治工作。

自1979年广西宜州县合寨村自发成立村民组织到1987年《中华人民共和国村民委员会组

织法（试行）》通过实施，村民自治制度在我国逐步建立和推广起来。此后，1998年《中华人

民共和国村民委员会组织法》（简称《组织法》）通过实施，再至2010年第十一届全国人民代

表大会常务委员会第十七次会议对《组织法》进行修订，广大农村地区全面推进村民自治制度

并取得显著成效，促进了农村基层民主政治建设进程，激发了广大农村群众建设社会主义新农

村的积极性、主动性和创造性。然而，由于村民自治制度是党领导广大农村群众基于中国国情

建立起来的基层民主制度，没有先例可循，一直处于健全与完善的探索发展进程中，其中，一

些农村地区在村民自治实践中也暴露出不少问题，部分农村的村民委员会和党支部委员会（简

称两委）的关系处于不协调、不健康状态。这既影响到农村党组织的领导核心地位，也影响到

村民自治权利的充分行使，进而影响到农村改革、稳定和发展大局。因此，如何处理好两委关

系，促进两委的良性互动，是农村治理工作面临的重要课题。

一、“两委关系”的制度逻辑与现实挑战

村民自治制度是推进农村基层民主政治建设的重要创举，一方面要保障和促进农村群众的

自治，另一方面要坚持党的领导核心作用。但是，由于我国广大农村地区经济社会发展水平差

异巨大，村民自治制度一旦被推广实施并在不同地区的现实土壤上生根发芽，就产生了复杂的

“两委关系”问题。

（一）“两委关系”的制度逻辑

2010年修订后的《组织法》第2条指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我

服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，

根据制度安排，由村民直接选举产生的村民委员会是村民自治的承担主体和落实主体，管理村

级公共事务和公益事业，协调村民利益纠纷，向乡镇人民政府反映村民利益诉求和协助乡镇人

民政府维护农村社会治安。

同时，《组织法》第4条指出：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进

行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障

村民开展自治活动、直接行使民主权利。”也就是说，村民自治制度要坚持和维护党的领导核

心地位，这是中国特色社会主义制度的本质要求。这种要求也为《中华人民共和国宪法》《中

国共产党章程》及《中国共产党农村基层组织工作条例》（简称《工作条例》）所明确和强调。

其中，《工作条例》详细规定了农村党支部的职责。其第2条规定，农村党支部是村各种组织

和各项工作的领导核心，主要职责包括：贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员

大会的决议；讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题；领导和推进村级民主选举、民

主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动；搞好支部委员会的自身建

设；负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督；搞好本村的社会主义精神文明建

设和社会治安、计划生育工作。

可见，从制度安排上看，农村党支部委员会和村民委员会是领导与被领导的关系，村民委

员会必须在农村党支部委员会的领导下开展村民自治活动。同时，村民委员会和农村党支部都

具有管理农村各项事务的职责，拥有处理当地共存公共事务的权力。一方面，这在制度上保证

了两委对农村事务的组织、协调和管理，促进了农村各项事业的蓬勃发展。另一方面，由于广

大农村地区的经