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我国公司治理结构存在的问题和改善的途径*

吴敬琏

1999年的十五届四中全会以后，有一大批公司在国内外证券市场上市，原有的上市公司也在

进行公司制度的规范，因而在公司治理结构的建设方面提出了一些新的问题。我和陈清泰同

志商量发起召开这个“非控股股东、独立董事和公司治理研讨会”，主要是为了在深化企业改

革的道路上，广泛吸取中外上市公司的实际经验，促进公司治理结构的建设。我希望大家踊

跃参加这个讨论。

为了抛砖引玉，我首先谈谈改制的国有企业目前公司治理存在的问题，进而探索怎么把它搞

好的途径。

90年代初期在提出国有企业要建立现代企业制度时，一部分经济学家就已经指出过，这种企

业制度的核心是它的治理结构，即“公司治理结构”(corporategovernance,香港称公司督

导机制)。不过这种观点长时期没有能够被人们所普遍接受。在中共十四届三中全会和十五次

代表大会文件的草稿里都提到了公司治理结构，但在提交全会和代表大会讨论以前因为避免

出现生僻名词的考虑而删除了。直到1999年的十五届四中全会，“法人治理结构”才被写入

中共中央关于国企改革的决定中。在全会以前清泰同志和我领导的国务院发展研究中心课题

组在“国企改革攻坚15题”中的第2题专门讨论了这个问题。它指出，“能够保证在所有者

和经营者之间建立制衡关系的公司治理结构(亦称法人治理结构)乃是现代企业制度的核心”。

为什么它是现代公司制度的核心问题呢？这是因为，现代公司的特点是所有者与经营者的分

离，要使具有不同目标函数的所有者和经营者“不同心而同力”。一方面让经营者有职有权，

另一方面又让经营者处在所有者最终约束之下，要靠建立有效的公司治理结构才能实现。

现代公司的治理结构有两种基本的类型，一种是德国式的“双层理事会(board)”制度，另一

种是英美式的“单层董事会”制度。下面这张图所表示的，是英美式的公司治理结构的基本

框架。

这张图的第一行表明公司治理的三个有形组织股东会、董事会和执行机构(在德国式的公

司治理结构中，后两者分别称为监事会和经理理事会)之间的基本关系：股东会通过信任托管

关系将公司的法人财产交给董事会托管，即将公司法人的大部分权能都交由董事会执行，董

事会通过委托代理关系任命执行机构的首长CEO，由执行机构处理企业的日常事务，包括生

产、营销、投资等等。

英美式公司治理结构的一个重要特点，是借助证券市场的力量对执行官员进行监督和激励。

上面这张图更详细地考察了英美式董事会的组成。我国公司法在法律形式和用语方面大体上

使用德国法律的表达方式，而实际运作则与英美式“单层董事会”制度相接近。这就是说，

代表高层执行人员的执行董事(美国称为内部董事)和代表所有者及其他利害相关者的非执行

董事(美国称外部董事)都在董事会中。

公司治理结构的三个组成部分——股东会、董事会、执行机构的工作方式是不一样的：股东

大会用普通股一股一票表决的方式形成决议，董事会以集体会议形式行使职能(不以会议形式

形成的决定往往被视作无效)，执行机构即经理班子则是实行首长制的层级制机构。

这样一套有形组织和无形机制保证了所有者和经营者之间的制衡关系。一方面，经营者，特

别是执行机构的首脑首席执行官(CEO，台湾称为执行长)的权力很大，保证了决策的统一

性、及时性和执行决策的责任制。另一方面，董事会代表股东和其他利害相关者对以CEO为

首的执行层的重大决策进行审核和对他们的工作进行监督。

在董事会中，非执行董事(外部董事)具有重要作用。20世纪80年代以前，美国公司中的股

权相当分散，大多数小股东宁愿“搭便车”也不愿意过问公司的事务。于是，许多公司出现

了经理人员不受股东的约束、自行其是的“内部人控制”问题。80年代下半期美国人用恶意

收购，即“袭击者”采用“杠杆收购”(LBO)的办法收购和重组公司来解决这个问题，曾经使

某些公司的治理得到改善。但由于出现了垃圾债的问题，LBO也就进行不下去了。在这种情

况下，原来只进行“消极投资”的机构投资者加强了对公司的控制。他们增加外部董事的比

重，提高外部董事的地位，通过外部董事加强了对执行层的监督。董事会的三个重要委员会：

高层经理提名委员会、薪酬委员会、审计委员会都要由外部董事控制。美国和英国公司立法

强调非执行董事(外部董事)的独立性。他们既不能是公司的雇员或前雇员，也不能是与公司

有重要经济往来的个人或机构成员。在亚洲，由于有不少公司是所谓“家族公司”，大股东不

但凭借股权在董事会中占主导地位，而且直接进入经