财税改革专题(二)：怎么看“央地”财权和事权的长期分配？.docx

正文目录

一、中央与地方财权分配的演变 5

（一）1979-1993：放权让利、财政包干 5

（二）1994-2002：分税制改革 5

（三）2002-2015：所得税改革、出口退税分担改革 6

（四）2015—至今：深化财税体制改革 9

二、中央与地方的事权分配演变 10

（一）1979-1993：放权让利，明确地方公共服务职责 10

（二）1994-2002：分税制改革，财权上收、事权下沉 13

（三）2003-2012：土地财政时期，地方主动加杠杆 14

（四）2013-至今：财税体制深化改革，强调化解债务风险 15

三、地方财政压力与应对策略 17

（一）地方财政压力的来源与表现 17

（二）地方政府的应对措施 19

图表目录

图1：地方财政收入增速高于中央 5

图2：包干制实施后中央财政收入比重先上升后下降 5

图3：分税制改革前后中央地方财政收入比重变化 6

图4：中央对地方转移支付开始快速增长 6

图5：财政收入增速 7

图6：财政比例向地方倾斜 7

图7：企业所得税央地分成比例 7

图8：个人所得税央地分成比例 7

图9：加入WTO后中国出口退税规模快速增长 8

图10：第二本账在地方财政中的重要性 9

图11：“营改增”后中央地方税收分成再平衡 9

图12：地方财政收支缺口不断扩大 10

图13：1979-1984年支出按国家职能分类的国家财政支出占比 11

图14：1979-1984央地财政收支占比 11

图15：1979-1984年地方财政收支增速 11

图16：1985-1993中央财政收支 12

图17：1985-1993地方财政收支 12

图18：1985-1993央地财政收支占比 12

图19：1985-1993全国科教文卫与支农支出 12

图20：1994-2003中央财政收支 14

图21：1994-2003地方财政收支 14

图22：1994-2003央地财政收支占比 14

图23：1994-2003社会保障支出与占比 14

图24：2007-2012年地方一般公共支出中民生与基建支出占比 15

图25：2007-2012年地方一般公共支出中各项支出增速 15

图26：2003-2012中央财政收支占比 15

图27：中央与地方政府杠杆率 15

图28：1979-2023中央与地方一般公共支出占比 16

图29：2013年后地方广义财政支出占比 16

图30：2018年后地方政府债务余额 16

图31：2013年后各类财政支出占比 16

图32：主要公共服务项目中地方财政支出比重有所增加 18

图33：房地产景气程度下行带动土地出让收入下降 18

图34：地方灾害和卫生事件应对支出负担增加 19

图35：国有土地成交价款规模变化 20

图36：土地出让金收入相当于地方财政收入的比例 20

图37：土地相关税收 20

图38：地方财政土地相关税收占比不断上升 20

图39：非税收入在财政收入中的占比逐年提升 21

图40：非税收入主要类型 21

图41：2022年各省份地方政府债务余额与城投有息负债规模 22

表1：地方财政压力的主要来源 17

在财税改革专题一里，我们系统阐述了历史“央地”财税体制改革以及短期影响，本文详细剖析每一轮改革对“央地”财权和事权分配的长期影响。

一、中央与地方财权分配的演变

（一）1979-1993：放权让利、财政包干

分灶吃饭的财政包干制改革是1980年代中国财政体制的一项重要变革，其核心在于赋予地方政府更大的财政自主权，以激励其发展经济和增加税收。该制度的实施显著提升了全国财政收入的增长速度和规模。

财政收入增长：自1980年起，全国财政收入从大约1160亿元增长至1993年的4349亿元，实现了275%的显著增长，标志着财政收入进入了一个稳定增长的新时期。

央地分成比例变化：在包干制下，尽管中央政府的税收分成比例从1970-

1979年间的不足20%上升至接近40%，但随后又逐年下降。这一变化与包干制的制度设计密切相关，即地方政府在完成对中央的上缴任务后，超收和增收的财政收入大部分留归地方使用。

财政增速差异：包干制导致地方政府的财政收入增速持续超过中央政府，反映了地方政府在财政激励下更为积极的经济行为。

预算策略：在包干制下，地方政府存在少报预算内收入和增加预算外收入的倾向，这进一步加剧了中央在财政分成上的劣势。

图1：地方财政收入增速高于中央 图2：包干制实施后中央财政收入比重先上升后下降

地方财政收入:同比

地方财政收入:同比

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