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中国自然灾害应对体系

现状、挑战与对策

中国是世界上受到自然灾害威胁最为严重的国家之一。自然灾害分布地域广、种类繁多、发

生频率高、造成损失重是我国自然灾害的基本特征。自大禹治水以来的中华民族文明史始终

贯穿着与自然灾害的较量与斗争。在全面建设小康社会的新的历史时期，人民群众对于有效

应对自然灾害有着更高的企盼。改革完善自然灾害应对制度、创新发展自然灾害应对体系，

意义重大、使命光荣。

一中国自然灾害应对体系的基本情况

新中国自然灾害应对制度与人民共和国相伴而生。1949年12月，中央人民政府政务院颁布

了《关于生产救灾的指示》。《指示》明确要求，“各级人民政府必须组织生产救灾委员

会，包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民

政府首长直接领导”。1950年2月，中央救灾委员会成立。当时的《中央救灾委员会组织

简则》规定：日常救灾工作由内务部负责，也具体规定了灾害管理工作的主要任务。经过几

十年的发展，我国形成了以党政统一领导、政府综合协调、部门分工负责、灾害分级管理、

属地管理为主的自然灾害应对体系。该体系的主要构成如下。

（一）自然灾害应对管理系统

根据《中华人民共和国突发事件应对法》，国务院是应对包括自然灾害在内的各类突发事件

的行政领导机构。在党委政府领导下，各级政府成立的减灾委员会成为防灾减灾和抗灾救灾

的综合协调机构。其中，国家减灾委通常由一名国务院领导担任主任，34个国务院部门、

军队以及红十字会等组织机构参加。国家减灾委的职责包括：①研究制定国家减灾工作的方

针、政策和规划；②协调开展重大防灾减灾活动；③指导地方开展防灾减灾工作；④推进防

灾减灾交流与合作；⑤组织和协调全国抗灾救灾工作。国家减灾委的办公室设在民政部。除

了减灾委这样的综合性机构，各级政府的水利、农业、林业、国土、地震、海洋气象等部门

则依据相关规定负责某一类型或某一方面自然灾害的应对工作。

（二）自然灾害应急准备

应急预案方面，我国自上而下制定了各类自然灾害应急预案，形成了横向到边、纵向到底的

应急预案体系。在中央政府层面，《国家自然灾害救助应急预案》用于规范综合灾害救助工

作，《国家防汛抗旱应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家地震应急预案》《国

家森林火灾应急预案》《国家突发重大动物疫情应急预案》等专项应急预案针对不同自然灾

害应对做出规定。

能力建设方面，我国应急救援队伍体系初步建立。该体系由如下层次组成：①综合救援力

量：以消防队伍为核心；②突击力量：以军队、武警、公安为骨干；③专业力量：以抗洪抢

险、抗震救灾、森林防火、海上搜救、矿山救护、医疗救护等专业应急救援力量；④辅助力

量：企事业单位专兼职队伍和应急志愿者队伍。为了有效地减轻自然灾害的危害，我国各地

和各有关部门经常性地开展多种形式的减灾活动。其中，建设各类减灾社区、开展防灾减灾

教育培训和演练、建设应急平台、发展应急产业等都极大提升了国家防灾减灾能力。

社会动员方面，在抢险救灾、人员搜救、伤员救护、灾民救助、财物捐赠各领域都建立起了

一系列行之有效救灾应急社会动员机制。除了传统社会动员方式外，为与市场经济体制相适

应，我国在减灾抗灾救灾中越来越多地引入市场机制提高有关工作的效率和水平。政府通过

经济补偿、购买服务、资金融通等方式，使优质资源自觉配置到急需的救灾物资储备、减灾

应急装备推广、防灾减灾关键技术研发等重要领域。此外，近年来还引入保险机制，大力推

进农村住房保险等工作。这些工作使得政府救助、社会捐赠、灾害保险三者之间有机结合，

形成了多渠道分担灾害风险的格局。

救灾物资准备方面，我国在17个交通枢纽城市设立了中央救灾物资储备仓库。当前，32个

省区市、92.7%的地级市政府、80%的县级政府设立了救灾物资储备库，从国家到省市县的四

级救灾物资储备网络基本建成。

（三）自然灾害预警预报与信息管理

我国自然灾害的预警、预报体系有如下系统构成：气象灾害监测预报系统、大江大河灾害性

洪水预警预报系统、地质灾害预警预报系统、地震监测预报系统、森林草原防火预警系统、

农作物和森林病虫害测报系统、海洋环境和灾害监测系统。此外，民政系统负责灾情的统一

汇总。目前，依托气象系统建设的国家灾害预警平台已具雏形。

高新技术应用方面，我国建成了由若干环境与灾害监测预报卫星和风云气象卫星组成的卫星

减灾应用业务系统。在防灾减灾救灾中普遍使用卫星遥感、无人机、北斗导航定位等高新技

术手段。国家自然灾害灾情管理系统利用现代通信、计算机、信息管理等技术，全面覆盖中

央、省、市、县四级政府。

（四）自然