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类型学视角下农村低保精准退出机制研究

作者：李锋

来源：《社会科学家》2018年第1期

李锋

（长江师范学院地方政府治理研究中心，重庆４０８１００）

摘要：精准退出机制的缺乏助推了“争戴穷帽、不愿摘帽”的低保怪象，而激励不

相容、福利依赖以及策略性行为，则对农村低保退出机制的精准性和有效性提出了要求。以

“时间”和“能力”为维度，可把低保对象分为现有劳动能力、现无劳动能力、有潜在

劳动能力和无潜在劳动能力等四种类型。基于此，可以设计协议退出、激励退出、保留退出

三种低保精准退出机制。

关键词：低保制度；退出机制；类型学

中图分类号：Ｄ０６３文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１８）

０１－００６８－0５

在精准扶贫的政策背景下，农村低保户“争戴穷帽，不愿摘帽”的怪象引人深思。该

现象不仅源于村民自我利益最大化的理性选择，而且还因为农村最低生活保障制度（简称

“低保制度”）仍存在着缺陷和漏洞。尤其是现行制度设计中缺乏有效的退出机制，导致

制度运行出现了一定的问题和偏差。目前实践中普遍实施的“只保不退”、“以评代退”

等做法，既催化了“吃保”、“赖保”等道德冒险行为，也诱发了诸如“杨改兰事件”

式的命运悲剧，反映出现行制度仍存在着诸多“非效率”困境。当前，学术界关于农村低保

制度的研究多集中于对象识别、救助条件、救助措施等方面，某种程度上忽略了退出机制对

于制度高效运行的重要意义，也忽略了该机制对于不同类型低保户的生活和命运的重要性。笔

者认为，只有以“精准”为原则对低保退出机制进行再设计，才能矫正与规范当前农村低

保对象进出混乱的现状，进而保障该制度运行的公平和效率。基于此，本文以农村低保对象

的类型划分为基础，探讨如何构建农村低保的精准退出机制，保障“应保尽保，应退尽退”

低保目标的实现。

一、精准缺失：现行农村低保退出机制的失效

农村最低生活保障制度是我国社会救助体系的基础，对保障农村贫困人口的基本生活起到

了重要作用。然而在精准扶贫的战略背景下，现行低保退出机制却暴露出了诸多问题，极大

地降低了该制度的运行效率。

（一）单一标准诱发激励不相容

收入水平是当前衡量低保户是否需要“退出”的主要标准，但该标准却往往忽视了贫穷

家庭具体情景的复杂性。使用该标准的通常做法是，把低保对象收入与保障收入底线标准进行

对比，超出该收入标准的家庭将退出低保行列，处于收入标准之下的家庭则继续受保。以收

入为标准的退出机制基于可测量性指标，具有简化运行流程、减少操作环节的优势，但是，

这种单一标准式的做法实则存在诸多问题。其主要原因在于，当前对农村家庭的实际收入很难

进行精确统计，同时也很难通过统计得到的数据判断农户实际的生活状况。例如，当前统计

低保家庭收入主要计算的是农牧业所得，而诸如临时性劳动所得等其他收入则较难计算。由

于存在收入不易识别这一难题，以收入为标准的退出机制的实际运行效率较低，部分收入水

平较高的低保户也因此钻了制度的空子。为了使家庭人均收入不超过最低生活保障线，许多低

保户会刻意隐瞒家庭的实际收入，更有甚者还会拒绝通过劳动增收，以便可以长期享受低保

待遇。可以说，“收入增加———低保退出”是一种激励不相容的机制，不仅占用了大

量的低保资源，而且鼓励了懒惰、欺骗等非道德行为。

（二）福利叠加引发身份依赖

我国社会保障体系中有一系列与“低保”相关联的救助制度，只要贫困家庭被确认为

“低保户”的身份，就可以叠加享受多种保障措施，这种“福利叠加”机制直接导致低保

对象的“身份依赖”。也即是说，“退保”不仅意味着低保户身份的解除，亦要退出与之

相关联的整套福利体系。有研究就认为，低保对象福利依赖问题更多是由于低保制度与其他社

会救助挂钩太密切，以及其他附加待遇较多而引起的。[1]农村贫困者往往具有一致式的贫

困观念，认为家庭中只要存在特殊成员（如８０岁以上的老人、残疾人或病人等）就应

享受低保救助，而且应当优先享有医疗、住房、教育等社会救助。虽然系列式的救助有效地

保障了贫困家庭多样的生存需求，但是，也正是因为现阶段社会救助体系的这种福利交叉