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《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉有哪些基本要求？

2014年修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼中的重大问题作了大量针对性的、创制性的规定。第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这一规定正式确立了行政机关负责人出庭应诉制度，这一制度是行政诉讼的特有制度，目的在于促进行政纠纷的实质化解，及时发现行政执法中的问题，提高行政机关依法行政水平和法治意识。2018年2月8日开始施行的《行诉解释》中也对行政机关负责人出庭应诉的相关情形作出了具体规定。通过梳理法律和司法解释的规定，自2018年2月8日起，行政诉讼中行政机关出庭应诉应把握以下几点：

1.正确对待行政机关负责人出庭应诉工作。《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，确立了行政机关负责人出庭应诉制度，这体现了法律对于行政机关应诉的要求，也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨。根据该规定，被诉行政机关负责人出庭应诉是一个基本原则。但考虑到绝对地要求每个行政案件均由负责人出庭有现实上的困难，立法作出了“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定。从司法实践来看，行政机关负责人出庭应诉制度，能够促使行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法现状和存在的问题，推进行政机关改进行政执法方式，提高行政执法水平，促进依法行政，从源头上减少行政争议。行政机关负责人出庭应诉，既是履行行政诉讼法要求的“民告官，能见官”义务，也是践行为人民服务和为群众排忧解难的职责。

2.准确确定行政机关负责人范围。行政机关负责人出庭应诉并非要求行政机关的“一把手”都要出庭应诉，这既不必要，也不现实。《行诉解释》第一百二十八条第一款规定“……行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”。也就是说，行政机关负责人并非必须是行政机关的法定代表人，还包括副职负责人及其他分管负责人。特别是分管特定业务的负责人对案件可能更为熟悉。这一规定在原有基础上适度扩大了行政机关负责人的范围，符合行政机关的工作实际，便于将负责人出庭应诉制度落到实处。

3.行政机关负责人应当出庭的情形。《行诉解释》第一百二十九条第一款规定“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭”。该规定明确了行政机关负责人应当出庭的情形。法律规定行政机关负责人“应当”出庭应诉，说明出庭应诉是行政机关负责人的法定义务。对于应当出庭而不出庭的，要承担相应的法律责任。一般认为，对于涉及本地区人民群众生产、生活和社会稳定的群体性案件、社会影响重大复杂的案件、年内反复发生的同类案件、涉案标的巨大的案件，行政机关负责人应当亲自出庭应诉，不宜委托工作人员出庭应诉。

4.复议机关作共同被告的，复议机关负责人也应当出庭应诉。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。复议机关作共同被告的，其也属于被告、被诉行政机关，《行政诉讼法》对此没有作出排除规定，因此，复议机关负责人应当依法出庭应诉。当然，如果原行政行为机关负责人和复议机关负责人是同一个人的，可以由同一个人代表两个行政机关出庭应诉。

5.行政机关负责人应当出庭，但不出庭的，应当提交有正当理由不能出庭的情况说明，且应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。情况说明应加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议，但并不发生阻止案件审理的效果。如果行政机关仅委托律师出庭，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

6.自觉遵守和维护法庭纪律。行政机关负责人出庭应诉时的身份是当事人，是被告，是被诉行政机关，与原告在诉讼程序中法律地位完全平等。因此，行政机关负责人出庭应诉时，应当自觉遵守法庭纪律，规范应诉行为，维护法庭秩序。行政机关负责人不能倚仗自己的级别和身份，出现不尊重法庭和法官的言行。行政机关负责人代表被告，应当服从法庭指挥，未经法庭准许，不得随意发问。行政机关负责人回答问题应当有理有利有节，不能在法庭上以“管理者”自居，引发相对人对行政机关负责人出庭应诉意图的质疑。

7.敢于辩论、敢于化解矛盾。目前在一些行政案件中，有的行政机关负责人因对案情不熟，或者担心说错话、表错态而承担责任，庭审过程中不敢发言，不敢与对方当事人辩论沟通，直接影响了行政机关负责人出庭应诉的效果。行政机关负责人出庭应诉代表着国家行政管理机关，必须敢于“发声”，善于“发声”，对于行政机关依法行使职权要理直气壮