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陕西农村集体资产监管体制机制研究

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吴彩鑫杜小妮张小惠刘昱伶

农村集体资产量大面广，是农村经济发展的重要基础，是农民集体的重要财富。2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出“全面加强农村集体资产管理”，并从清产核资，集体资产登记、保管、使用、处置及农村集体经济组织财务会计制度建设，民主监督，机构队伍及平台建设等方面进行了安排部署。当前，陕西农村集体资产清产核资已全面完成，农村集体产权制度改革也接近尾声，激活要素，盘活集体资源，发展壮大集体经济，对农村资产、资金、资源的保值增值要求越来越高，以此为契机，建立健全农村集体资产监管体制机制正当其时。

农村集体资产是集体经济组织成员集体共有的资产，是稳固农业基础地位、振兴乡村的重要物质基础。建立健全农村集体资产监管体制机制，是深化农村改革的基础工作，是实现农民共同富裕和农业农村现代化的重要措施，关系农村发展稳定大局。

农村集体资产形成与现状

（一）农村集体资产特点

农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。其中资源性资产是指农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;经营性资产是指用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等;非经营性资产是指用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等资产。

党的十一届三中全会以后，农村集体资产中的耕地以承包地形式由集体发包到农户实行家庭承包经营，其余集体资产分别由村民小组、村委会、乡镇政府等进行统一经营管理，逐步在农村形成了以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制。历经四十多年的发展变化，分配到户的承包地和宅基地等，陆续完成确权登记颁证，农民获得土地承包经营权和宅基地使用权;部分统一经营的农村集体资产经过乡镇企业改革等多次改革或处置划转或流失，形成了由集体经营的少部分耕地、小学、办公室、广场、道路以及村办企业等资产。

农村集体资产量大面广，是农村经济发展的重要基础，是农民集体的重要财富。从根本性质上看，农村集体资产具备三个方面特点。一是集体所有。以农村土地集体所有为核心的农村集体所有制是农村集体资产的根本特征。农民集体是集体资产的所有者、管理者和受益者。二是不可分割。主要体现在改革和发展都不能分割集体资产，集体所有制坚定不可动摇，不能把集体所有制改弱了，改垮了，改没了。三是保值增值。实现集体资产保值增值并为成员共享，是集体资产管理的根本要义。

（二）农村集体资产现状

按照2016年党中央国务院在《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见》要求，陕西开展了以2017年12月31日为基准日的农村集体资产清产核资工作。截至2019年9月底，全省清产核资工作已完成，共计清查乡村组集体单位144248个，其中，清查乡镇级单位273个、村级单位19353个、组级单位124622个;清查出农村集体资源性资产2.27亿亩、经营性资产474.2亿元、非经营性资产1199亿元，主要表现为：

一是存量资产主要集中在村组两级。全省资源性资产2.27亿亩，其中属于乡镇集体所有的53.9万亩，属于村级所有的4288万亩，属于组级所有的18397.2万亩，分别占总数的0.24%、18.86%和80.91%;农村集体资产1673.1亿元，其中属于乡镇级所有的1.9亿元，属于村级所有的1130.7亿元，属于组级所有的540.5亿元，分别占资产总数的0.12%、67.58%和32.31%。

二是集体资产体量较大，经营性资产占比少。全省核实农村集体资产1673.1亿元，村均资产584万元。其中经营性资产474.2亿元、非经营性资产1199亿元，分别占资产总数的28.3%和71.7%。此外，集体全资子公司资产49.6亿元，占资产总额的3%;负债合计171.3億元。

三是资源性资产面积大，农用地占主体，建设用地特别是经营性建设用地较少。全省集体资源性资产22739.1万亩，占省域土地总面积的73.7%。其中，农用地20293.4万亩，建设用地1064.7万亩，未利用地1381.1万亩，分别占集体土地总面积的89.2%、4.7%和6.1%。除宅基地、公共管理与服务用地、交通运输和水利设施用地外，经营性建设用地116.4万亩，村均60亩左右。

四是持有主体以村委会代为持有为主，正逐步由村委会代持向集体经济组织持有转变。清产核资前，陕西农村集体资产79%由村委会代为持有，全省建立了集体经济组织的村不足21%。清产核资后，随着农村集体产权制度改革的不断深入，集体经济组织快速建立，各地集体资产加快由村委会向集体经济组织移交。目前全省已登记村集体经济组织17564个，占持有集体资产村的90.8%。

农村集体资产监管存在问题

自201