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检察公益诉讼案件范围问题研究

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陈朝晖

摘要现行法律法规对检察机关提起公益诉讼作了规定。本文对检察机关办理检察公益诉讼案件所包括的范围及案件范围的探索与拓展问题进行了研究。研究认为检察公益诉讼案件所涉领域理论上应是一个开放的可不断加以拓展的范围，在实际工作中，对现行规定所列举范围之外案件的办理，应当遵循公益、有序、规制、谦抑的原则。

关键词检察公益诉讼范圍原则

：D925：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.287

根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《中华人民共和国英雄烈士保护法》的规定，检察机关办理的公益诉讼案件范围包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼案件，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼案件，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件。值得注意的是，上述办理案件范围在列举之后，有两个“等”字，对于这两个“等”字作何理解与解释，这其中的“等”字仅仅只是一种虚词还是表示省略意义的实词，不同的人有着不同的理解。在检察公益诉讼案件范围上，一般而言，对规定所明文列举的案件称为“等内”案件，对规定中未明确列举的，则称为“等外”案件。检察公益诉讼案件的范围是否包括“等外”案件，有不同的看法，由此，也引发了检察公益诉讼案件范围问题的探讨与争论。而针对这个案件范围问题的探讨，势必涉及与影响到检察公益诉讼工作的稳健开展与长远发展。笔者认为，有必要对这个检察公益诉讼案件范围问题加以探讨研究，以期对实践工作有所裨益。

一、检察公益诉讼案件范围限于“等”内还是可涉及到“等”外

有一种意见认为，对“等”字应作虚词理解，其包含范围属于“等内等”，即检察公益诉讼的办案领域应仅限于规定明文列举的领域。因为检察公益诉讼权作为检察权的一种，其行使应当有法律法规的明确规定或授权，既然法律规定明确列举了检察公益诉讼的领域，那么检察公益诉讼案件范围应当严格限定在法律、规定明确写明的范围之内，上述的“等”字不应理解为未作穷尽的列举，否则的话，在法律条文的表述上，就没有必要恰恰只是写明这些领域了，完全可以多写几个或者少写一点。但在实际规定上却不是这样，而是在规定中明文列举了检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼各自的领域，这样的明文列举式的规定就明确说明，办案范围就是限于这些领域。持这种观点的论者，还举例说，比较能说明问题的一个例子就是，根据2015年12月发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条规定，检察行政公益诉讼的办案范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，而在经过试点后到了2018年3月发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中的第21条则规定，检察行政公益诉讼的办案范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，前后两个规定相比较，明显可以看到增加了明文规定的办案领域，也就是说，从一开始明文列举的三领域经过试点后发展到了后来所规定的四领域。从上述规定的前后变化发展情况，也可以从另一方面来印证不应对“等”字作未穷尽列举的理解。同时，也可以预想和认为，如果是作为检察公益诉讼案件领域的，随着司法实践的不断丰富与推进，会不断地加以明确规定与列举的。

另一种意见认为，对上述的“等”字应作“等外等”理解，也就是说案件范围不局限于现行规定所明文表述的那些领域。比如，有论者提出，采用列举形式以等结尾的，表省略符合惯例，即检察公益诉讼的案件范围包括但不限于“等”字之前所述的这些领域。有的认为，在立法技术上，作为例示性规定的一种技术，“等”是概括性用语。这里的“等”应作“等外”之解释。“等”字的存在说明检察公益诉讼的范围并不局限于法律、规定所列举的范围。“等外”案件的办理，准确地讲，其实并不属于检察公益诉讼案件范围的新拓展，而是应当包括在检察公益诉讼案件本来应有的范围之内的，只不过是没有明确列举出来而已。在司法实践中，不少从事实际工作的人员持有类似的理解，并根据这样的理解，在检察公益诉讼工作实践中，作了一些探索，并在事实上也办理了一些规定所明文列举范围之外的案件。

笔者认为，检察公益诉讼案件的范围之争，主要在于对上述这两个“等”字的不同理解。根据《中华人民共和国立法法》第45条、第46条的规定，检察公益诉讼案件的范围应当是属于立法或司法解释的范畴，应由全国人民代表大会常务委员会或者最高人民检察院对此作出解释。考察检察公益诉讼工作的源起，可以发现，法律法规明确规定检察机关开展检察公益诉讼工作可