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欧洲人权法院解决积案问题历次改革分析

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刘晓

摘要：欧洲人权法院的积案问题由来已久，至今仍然是法院面临的难题之一。积案问题不仅影响到了个人申诉权利的实现，也影响到了欧洲区域人权保护机制的实效发挥，对此法院曾采取多次改革。本文是从《欧洲人权公约》第11号议定书、第14号议定书、引导性判决以及非当事国判决效力改革等四次改革出发，对其中有关解决积案问题的改革措施及改革思路进行分析介绍，并从中总结经验，以期望对未来其他区域人权法院甚至是国内法院面临的积案问题具有启发和借鉴意义。

关键词：第11号议定书；第14号议定书；引导性判决；非当事国判决效力

一、1998年《欧洲人权公约第11号议定书》的改革

（一）第11号议定书的改革背景

二战后，欧洲以《欧洲人权公约》（以下通常简称《公约》）为基础最早建立了区域人权保护机制。《公约》建立的人权保护机制是一种“双重机制”，即欧洲人权法院（以下通常简称“法院”）与欧洲人权委员会共同为欧洲人权保护机制的重要监督机构。在“双重机制”下，个人、非政府组织和个别团体均不得直接向欧洲人权法院提起申诉，而只能将其申诉提交欧洲人权委员会，由委员会对这些申诉的可接受性进行审查，发挥“过滤器”的作用，而欧洲人权法院的作用非常有限。

随着案件申诉量的逐年上升，“双重体制”的弊端日渐明显，一起案件从起诉到就结案一般都需要5-6年，冗长的诉讼程序使人权保护大打折扣。[1]这种案件拖延时间长、案件积压的现象不仅影响了个人申诉权利的实现，也影响了欧洲人权保护机制实效性的发挥。在这一背景下，公约第11号议定书于1994年通过并于1998年生效，改革了“双重机制”，设立了单一的常设法院。

（二）第11号议定书有关解决积案问题的改革内容及其影响

第11号议定书针对法院诉讼程序冗长、案件积压问题，采取了以下改革措施：（1）建立了单一的常设人权法院。由欧洲人权法院单独行使司法职能，所有案件都直接交由法院直接处理，人权委员会不再享有审案的权利。（2）改革了个人申诉制度。第11号议定书生效前，个人申诉只能向欧洲人权委员会提出，而不能直接向欧洲人权法院申诉。第11号议定书生效后，个人可以直接向法院申诉，并且个人申诉也由之前的任意选择程序变成了强制性程序。

从实际情况来看，单一常设法院的正常运作，使得人权机制处理申诉案件的效率大大提升，法院积案现象有所改观。第11议定书改革的实效是非常鲜明的，欧洲人权委员会和欧洲人权法院在1954年（委员会成立之初）至1998年作出的决定和裁决总共38389个。而改革后的最初五年，单一常设法院单独作出的裁决就几乎是前两个机构四十多年做出的裁决总数的两倍。[2]然而，另一方面，个人申诉制度的改革，也同时带来法院申诉量的激增，曾有学者将第11号议定书的改革称为“成功的牺牲品”。

二、2004年《欧洲人权公约第14号议定书》的改革

（一）第14号议定书的改革背景

随着欧洲理事会的扩大，理事会成员国已由最初成立时的10个发展到今天47个，管辖总人口已达到800万，法院个人申诉量呈现激增状况。据相关数据显示，2007年法院有79400个申诉待处理，仅2008年上半年，法院待处理的申诉案就大约89000个。由此可以看出，尽管第11号议定书设立了单一常设法院，改革成效是鲜明的，但是其并没有产生持久的影响，法院进一步改革还是必要的。在这一背景下，法院于2004年通过了第14号议定书。

（二）第14号议定书解决积案问题的具体改革内容及影响

第14号议定书的改革内容涉及多个方面，具体针对积案问题的改革措施主要包括以下三个方面：

1.设立了新的个人申诉受理标准

第14议定书对个人申诉设立了新的受案标准，即第12条规定“严重损失”（significantdisadvantage）标准，是指欧洲人权法院可以宣告没有受到严重侵犯的个人申诉为不可受理。当然，该标准有适用例外，即没有受到国内司法机构公正对待的案件除外，也就是说，即使申诉人只是遭受轻微不利，但是该申诉人在国内不能获得救济，则法院不得驳回其申诉。对于什么是“严重损失”，目前法院尚没有统一的适用标准，仍需在判例法实践中不断完善。

2.新设了独任法官制度

第14号议定书新设了独任法官制度，独任法官的职能是对那些事实清楚的申诉作出不可受理或将其从待审案件名单中删除的决定。所谓事实清楚、不予受理的案件，是指诉请与公约或其议定书不相容、诉由明显存在瑕疵或是滥用申诉权的案件。根据议定书第7条的规定，对于此类案件，独任法官就可以宣布为不予受理，而且这样的决定无需接受进一步的审查，即具有终局的效力。

3.处理重复性案件的三人委员会

针对案件重复现象，法院提出了三人委员会制度。对重复性案件可以由三人合议庭通过简单程序迅速作出判决，从而改变了现在由7名法官所组成的审判庭审判