新型城镇化下地方政府债务风险因素分析及其对策探究.docx

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新型城镇化下地方政府债务风险因素分析及其对策探究

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王鹏娜

[摘要]随着新型城镇化建设的不断推进，我国地方政府的债务风险也随之增加。为进一步控制地方政府债务的稳定还款来源，进而化解地方政府债务风险。文章梳理了新型城镇化建设背景下地方政府面临的债务风险，从内外两方面分析其产生的原因，并根据地面政府债务的发展现状及风险形成的诱因提出了相应的治理对策。

[关键词]新型城镇化；地方政府债务；债务风险；治理对策

[]F202[]A[]1009-6043（2017）09-0051-03

引言

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》既指明了未来几年新型城镇化建设的发展方向及建设目标，同时也带来了一系列风险与挑战，无论对基本公共服务还是基础设施的建设都提出了更高的质量要求与标准[1]。地方政府必须顺应国家政策的发展，加强基础设施建设的投资力度，但地方政府现有的财政收入无法满足基础建设投资的资金需求，只能通过加大举债进一步加快新型城镇化建设。通过融资平台融资虽能解决地方政府短期的资金需求，但长期来看，这种模式已经出现了难以回避的债务风险。朱孔来、李静静等（2011）研究了经济增长与城镇化进程二者间的动态影响，发现城镇化的快速推进对经济发展提供了动力。同时，这种稳定关系呈长期的均衡关系[2]。何杨、满燕云（2012）认为土地经营城市的发展模式增加了地方政府债务的显性风险[3]。芦亮（2013）认为基础设施建设融资的主要平台是地方政府，这种融资模式存在过度举债的风险[4]。方创琳、马海涛（2013）认为地方政府债务风险加大的主要原因是部分地方政府在新型城镇化建设中的土地资源浪费及基础设施重复建设造成的[5]。ChecheritaRother（2012）分析了地方政府的负债率与经济增长之间的关系，发现当地方政府的负债率达到70%时，地方债务将通过影响私人储蓄、公共投资以及全要素生产率三方面的作用对对经济增长产生负作用[6]。现有研究对以往地方政府的债务风险来源分析较为全面，但在新型城镇化下，地方政府债务风险呈现出多样性，亟需全方位、多视角分析地方政府债务膨胀的诱因，进而稳步加快新型城镇的建设与发展。

一、新型城镇化建设背景下地方政府债务风险现状及存在问题

（一）规模风险

改革开放以来，随着经济的不断飞速发展，我国城镇化人口数量也不断上升，城镇化人口由1978年的1.7亿人增长到2015年的7.7亿人；城镇化率也不断稳步提升，以1.02%增长速度由1978年的17.9%提升到了2015年的56.1%。新型城镇化的建设使得经济发展速度不断加快，改善了人民的物质生活文化，但背后支撑其发展的却是地方政府的大规模负债总额，全国政府性債务比重不断提升，部分地区甚至高达100%。

（二）结构风险

地方政府债务的借债期限和偿债期限、偿债资金来源和地方政府层级债务结构三方面不合理。从地方政府的借款期来看，主要集中于2008年金融危机期间，但偿债期的三分之二以上集中于2011年-2015年，不到三分之一的偿债期集中于2016年之后。而地方政府偿债的资金主要依赖于地方土地出让收入和房地产税收，政府偿债来源太过单一。另外，县与市两级政府负债总量远远超出省与乡两级政府，这充分表明地方政府层级债务结构不合理。

（三）管理风险

地方政府缺乏完善的债务管理机制，导致融资平台的风险积聚。目前我国地方融资平台还未形成成熟的债务约束机制，缺乏完善的法律法规，地方政府通过融资平台违规举债、担保、融资等现象不断扩大。同时，中央政府对地方政府缺乏严厉的自上而下的监管机制，民主监督机制并未发挥真正的作用，地方政府的自我监督意识不够。此外，与地方政府信用评级机构、投资者、金融中介机构等相关的市场约束机制仍比较匮乏，这也严重加大了地方政府债务管理的风险。

二、新型城镇化下地方政府债务风险产生的原因

（一）新型城镇化下地方政府债务风险的内部动因

1.地方政府债务管理制度不规范

地方政府未根据政府债务模块建立完善的管理机制，对信息的使用和管理未统一存储与归位，导致各部门之间的信息及数据间出现相互矛盾的现象。其主要的原因是地方政府建设性债务未纳入现行财政体系[7]。同时，地方财政部门的预算管理未包括投融资债务支出，多以“一事一议”的行政化方式处理投融资债务，难免导致决策层因债务的统计与核算方面的数据严重缺乏而无法准确掌握政府的所有投融资活动。地方政府债务的无序管理强化了预算的软约束，导致投融资平台债务的肆意扩张，积聚了财政风险。

2.地方政府融资平台约束机制不健全

我国地方投融资行为属于“准财政”行为，出现债务风险也将最终由财政承担。因而，在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，促使各投融资公司不能正确估计自身偿债能力，盲目举债、多头举债、多头