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网络舆论监管现状与引导研究

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谢洁琼

自互联网从美国军用目的进入民用以来，技术精英们对其带来的“自由”抱有莫大的想象。1996年约翰巴罗在瑞士达沃斯论坛发表《网络空间独立宣言》，呼吁互联网应该完全不受政府控制，让网民在网络空间中实现自我治理。而根据今年中国互联网络信息中心（CNNIC）第37次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，互联网普及率达到50.3%，半数中国人已接入互联网。网络已经深入经济、政治、文化等诸多领域，过去的自主自治模式已然是行不通的。2003年，信息社会世界高峰会议上要求联合国秘书长安南成立联合国互联网治理工作组（WorkingGrouponInternetGovernance），对互联网国际问题进行研究。此小组于2005年提出关于全球合作开展互联网治理的研究报告，并划定治理范围，如网络安全、资源管理、国际贸易以及发展中国家能力建设等多方面。虽然报告中尚有细节未明确规定，但《网络空间独立宣言》显然已宣告破产，各国依照此报告对互联网进行着内部和合作治理，并已取得一定成效。

目前国内外网络舆论管理尚缺独立的管理体系，大部分涉及网络舆论的规范存在于网络管理的立法之中，网络舆论管理的手段基本上就是网络管理的手段，两者之间的界限并不明晰。互联网管理，特别是内容监管方面，世界上并不存在统一的模式，但无论哪个国家，共通的做法就是，注重立法、行政、技术的综合运用。

1我国网络舆论监管的现状

1.1我国网络舆论监管主体和主要内容

当下互联网的监管或是更大的监管中，网络参与者，即，运营机构和个人已从过去的被监管对象演变为对自我和他者的监管方。自我审查和举报揭发是其典型的监管方法。现在的互联网“国家防火墙”是由中央政府、部门与地方（既包括中央政府职能部门与地方政府及其职能部门，也包括政府权力可以直接干预的国有单位，如高校）、机构（主要指互联网线路接入、内容服务或网吧经营的商业运营机构，包括在中国开展互联网业务的跨国企业）、网民（身份复杂，包括以私人身份活动的政府公职人员，也包括强势资本拥有者、知识精英以及普罗大众）四者共同构建的。网络监管的主导者，即中央政府部署强制性权威的导向意见，确认监管体制的内部分工，指导各部门和机构进行审查（也有网民自律的要求），将大部分不被体制许可的信息和意见阻隔，完成初步预防和过滤。

1.2我国网络舆论监管的主要方式

回顾我国互联网监管史，我国政府在对互联网采取一段时间弱管制（1994-1999）和中度管制（2000-2003）之后，调整管理思路，运用各项传统管理技能，调动各种组织和社会资源，现已形成了多管齐下的监管体系。

经过数年政策学习和经验反思，互联网重要性和发展规划明确，我国互联网“分类主导”模式开始逐渐确立：在互联网不同应用领域前期用不同主导策略，继2004年标志性文件《关于进一步加强互联网管理工作的意见》界定互联网部门分工并部署管理体制建立之后，大量互联网内容管理部门规章（包括《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》）和关于互联网应用的管理法规（包括《信息网络传播权保护》）陆续出台。特别是互联网内容表达和信息传播须加以控制引导。2005年《互联网新闻信息服务管理规定》首次明确外资不能进入互联网新闻信息服务单位，如有合作必须经报国务院新闻办公室。至于具体管理方面，仅以国内各大商业网站论坛为例，一方面设立网络监督员和网评员（其成员全部来自政府部门和党政机关单位），利用“议程设置”和“意见领袖”原理，普及党和政府的方针，引导正确导向；另一方面从各大网站论坛舆论监测的上班制发展到轮班制“两班倒”甚至“三班倒”。由此可见，为防止不良信息扩散，政府对论坛等重点空间管理和约束力度之大。

2网络舆论监管的效果和存在的问题

目前，我国已经颁行数十部涉及网络的法规性文件，但还缺乏一部正式的专门性网络法律，这削弱了网络舆论进行法制管理的执行力度。虽然文化部、原广电总局、原新闻总署、国新办、以及教育部、原卫生部等部门对对互联网传播业务出台了一系列规章进行前置审批和日常监管，但是我国现行互联网法律法规中并无可以作为上位法的行政法规或法律。管理对象在不同部门制定的规章就会存在交叉、重合现象；各部门对同个客体管理权限内容界定不同，从而导致行政部门的管理混乱。其中，最重要的问题是内容管理立法体系并不具体完整，“碎片化”现象导致“法律——行政法规——部门规章——部门内部贵发文件”之前没有实现很好衔接，下位法中的一些具体实施缺少上位法的必要依据，而一些立法理念又缺乏操作层面的实施细则作为必要的支撑。当下，法律、法规禁止的网络内容和网络行为有近二十条，但可操作的标准却相当模糊。

再者，互联网行政部门设置上管理职能分散，管理部门又多达20余家，存在重复