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地方政府间信息资源共享的推进机制研究

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张震姚展鹏田斯琪

[摘要]在中央-地方二层行政组织结构下，中央基于“权利-信息-系统”三要素构建的政务信息资源共享推进机制在地方遇到了推进不足、推进不均和推进不畅的困境。要建立“动力-资源-控制”三维地方政府间信息资源共享推进机制框架。地方政策引导在动力维度中发挥主要作用，人力资源是最重要的推进资源，完善的监督体系、明确的监督对象和严格的问责机制是主要的控制手段。出台地方性政策、加强信息人员培训、完善政治激励和问责机制更有利于地方政府间信息资源的共享。

[关键词]电子政务;地方政府;信息资源;信息资源共享;推进机制

：D63?：A?：1008-410X（2020）01-0061-09

一、问题的提出

在国家信息技术和服务型政府建设目标推动下，政府基于互联网提供政务服务已成为常态。随着电子政务的深化应用，政府信息资源共享问题成为制约政府提高互联网服务能力的瓶颈。中央政府从技术、政策、制度、管理等多方面多角度构建信息公开、公共数据、增值开发、信息交换四种数据共享模式[1]，并从主体、介体、客体三个维度明晰共享模式的推进机制。在中央-地方二层行政组织结构下，中央通过高位推动、逐级发包和晋升锦标赛等模式来控制自上而下的政策执行[2]，但压力层层叠加、被组织性和动员与运动的模式共性忽视地方政府的个性，影响信息共享模式实施过程中的理性建构和自组织[3]，进而导致地方在政策执行过程中出现推进不足、推进不均和推进不畅的问题。因此，研究适合我国国情的地方政府间信息资源共享推进机制，对促进政务信息数据共享，提高跨层级跨政府跨部门协作能力，完善电子政务服务体系有现实意义。

从学界研究来看，推进机制的构建包括三个层面：第一层面的推进即从经济人假设出发，利用交易费用、博弈论等分析主体行为;第二层面的推进即从信息管理的角度，借助知识链、数据描述、元数据等分类管理信息;第三层面的推进即从行政管理角度出发，利用绩效评估、协同治理、整体性治理等理论研究共享实现。学界在研究中未区分中央政府和地方政府在认知、资源和控制等方面的差异，因此，针对地方政府间信息共享推进机制的探索具有理论和学术价值。

地方政府间信息资源共享的推进机制作为研究对象，在内容上涉及“地方政府层级与层级间纵向共享”和“地方政府部门与部门间横向共享”两个方面，要在这两种“条条”和“块块”间实施信息共享模式，就必须依据中央要求、学界研究和地方特点，构建契合地方政府的推进维度，从中挖掘影响推进机制的重要因子，提出具备科学性、合理性和可行性的完善建议。

二、综述：地方政府间信息资源共享推进的研究依据

地方政府间信息资源共享推进机制的构建，应当依据中央政府推进信息共享的机制，吸收学界研究信息共享推进的重要成果，结合地方政府推进信息资源共享的共性困境，提出符合中央要求且契合地方实际的推进维度。中央政府信息资源共享的推进机制由权利分配、信息分类和系统整合三个维度构成，三个维度间是主体-客体-机制的关系，国家发展改革委是众多主体中的主导者，涉及决策、执行、监督三种权利;政务信息资源作为客体，按照资源属性、涉密属性、共享属性、层级属性等标准被分类管理;系统整合作为介体支撑信息共享的最终实现，一般按照内外联动、点面结合、上下协同的要求进行整合。以中央“权利-信息-系统”三要素框架为基础，学界从经济人假设、信息管理、行政管理三个角度出发，构建“利益-标准-保障”三维协同要素，提出政治利益是最主要的推进动力，信息标准的建立是共享的前提和基础，设立试点、领导支持、签订协议等是共享的重要保障。在地方政府的推进过程中，认知缺陷导致共享模式在地方推进不足，资源制约导致共享模式在地方推进不均，控制缺位导致共享模式在地方推进不畅，上述研究成果是推进机制构建的重要依据。

（一）中央：“權利分配-信息分类-系统整合”整体推进

我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次，中央层次即中央人民政府，地方层次即地方行政组织，地方一级层次又被划分为四级制、三级制、两级制、一级制四种类型。政府信息资源共享按照组织层次可以分为同级跨部门横向共享和上下级跨层级纵向共享。在我国逐级管理体制下，中央政府构建的跨部门（国务院各部门间）、跨地区（省、自治区、直辖市政府间）、跨层级（中央层次和地方层次间）信息共享推进机制对地方政府有直接指导意义。通过梳理中央政府有关政务信息资源共享的政策文本，可以勾勒出中央政府政务信息资源共享的推进机制（见表1）。

中央政府从权利分配、信息分类和系统整合三个维度构建政务信息系统互联和公共数据共享的推进机制，各维度间是主体-客体-机制的关系。从推进主体看，政府信息资源共享工作需要各主体间的有效合作，这种有效合作的实现主要在于主体地位的界定以及参与秩序