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“施工承包+股权投资”方式在张靖皋长

江大桥项目招标过程中的应用

一、“施工承包+股权投资”方式出台背景

江苏省“省市共建、以省为主”的经营性高速公路项目，均由

江苏交通控股有限公司作为投资主体牵头成立项目公司，地方政府按

一定比例配套资本金，资本金以外部分采用银行贷款的形式筹措。其

中，项目资本金占总投资的比例主要根据项目财务情况确定。近年来

高速公路项目造价受材料、人工、征地拆迁等原因快速攀升，高速公

路项目中短期财务效益承压巨大。

此种形势下，创新投融资模式势在必行，“施工承包+股权投资”模

式的必要性也呼之欲出。近两年政府和社会资本合作进行基础设施建设模式越来

越得到广泛的推广和使用。为提高收费公路建设、管理、养护、运营效率，促进

公路可持续发展，依据《收费公路管理条例》、《国务院关于创新重点领域投融

资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发(2014)60号)和《财政部关于推广运用

政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)，财政部、交通

运输部在2015年发布了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模

式的实施意见》(财建(2015)111号)，在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本

合作模式。同时，交通运输部在2017年发布了《收费公路政府和社会资本合作

操作指南》，财政部于2018年8月14日发布了《关于做好地方政府专项债券发

行工作的意见》（财库〔2018〕72号），于2019年3月7日发布了《关于推进

政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），进一步规范

了政府和社会资本合作项目的流程。

PPP融资模式虽在以往的众多项目中成功运用，但是针对张靖皋长江

大桥项目为经营性公路项目的特点，且不使用财政资金，投资主体江苏交控非政

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府职能机构或事业单位，项目回报来源为市场化运营收入或企业自身经营性资产，

不需要政府补贴，所以对PPP融资模式进行变种，在坚持“同股同权”、“不承

诺股权投资收益兜底和固定期限后回购股权”等投资原则的基础上，采用“施工

承包+股权投资”模式。

经营性公路采用和社会资本合作模式具备较为成熟的市场环境，一

是基于《收费公路管理条例》、《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》

及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《收费公路政府和社会资本合作

操作指南》等文件，经营性公路的投资人招标已经具备较为成熟的文件支持和较

为顺畅的操作流程。二是江苏在市场经济发育程度上处于全国领先地位，建设了

相应的服务平台和机制，也取得了一定与社会资本合作的经验，采用“施工承包

+股权投资”模式具有良好的实施环境和实施条件

从应用“施工承包+股权投资”模式的案例来看，国内已有多个公路、

高速公路项目通过“施工承包+股权投资”模式引入社会资本方进行投资建设，

具有相对成熟的参考案例和实践经验，如南通至无锡高速公路海门至通州段、云

南滇中新区机场北高速公路、石林至泸西高速公路（昆明段）、海南省环岛旅游

公路等。

为此，在张靖皋长江大桥项目招标过程中江苏省交通工程建设局

（以下简称交建局）、江苏交通控股有限公司（以下简称江苏交控）首次探索采

用“施工承包+股权投资”方式招标，即将相关工程项目分为若干标段，并按照

工程建设进度进行施工承包招标，各标段的中标人均需按相应出资额对项目公司

进行股权投资，共计向社会资本出让33%股权，且坚持以下原则：

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