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中国房地产政策演变30年

引言：中国房地产业自诞生开始，由于其在国民经济中的重要地位和作用，一直是国家宏观调控的重点对象。

国家的宏观调控手段，可以分为两大类，一类是法律、行政等硬性强制手段，另一类则是税收、信贷等软性引导手

段。

由于房地产业是资本密集型产业，投资规模大、资金周转周期长。其发展对信贷资金的依赖度非常高。因此，

国家在信贷政策方面的引导，往往是极为行之有效的调控手段。当然，由于房地产市场的复杂性，国家在对房地产

市场采取或扶持或限制的宏观政策时，往往采取“组合拳”的形式，即同时采取行政、法律、信贷、税收等多项调控

政策以期达到调控目的。

到目前为止，中国房地产宏观调控政策，根据其对房地产业或鼓励或限制的不同态度，大致可以分为以下五

个阶段：

第一阶段：以1986年住房改革开始，到1998年之前，是房地产市场的萌芽和起步阶段，国家尚未开始对房

地产业进行宏观调控。

第二阶段：1998年到2002年，吸取了第一轮房地产泡沫破灭的教训，国家开始谨慎展开宏观调控，政策导向

还是以规范市场为主，兼有部分鼓励政策。

第三阶段：2003年到2005年，随着各大城市房价开始进入上涨通道，国家对房地产业的态度由支持转为警惕，

宏观调控政策开始第一次转向，以稳定房价为目标。

第四阶段：2006年到2008年6月，全国各地房价飞涨，开始影响民生，国家开始加大宏观调控力度，打出一

系列“组合拳”，政策目的为防止通货膨胀和房地产泡沫。

第五阶段：2008年9月至今，美国次贷危机演变为全球性金融危机，为确保经济发展，抵御金融危机，国家

宏观调控政策再次转向为扶持，目前宏观调控仍处在这一时期。

本文以梳理房地产市场诞生以来的国家信贷政策演变为主线，同时兼顾其他重要的国家层面的宏观调控政策，

以期理清房地产市场的发展脉络，为房地产业从业者提供一个侧面的决策依据。

一、1998年之前

房地产业的萌芽与起步

1、萌芽前夜

在改革开放以前，我国实行的是单一的计划经济体制，城镇居民的住房主要通过单位福利分房的政策来解决，

而商业全部由国家经营，所需的土地全部由国家无偿划拨取得，当时根本不存在房地产这个行业。

改革开放初期，虽然经济体制由计划经济逐渐向市场经济转变，但是由于土地仍然实行单一行政划拨制度。

国家将土地使用权无偿、无期限提供给用地者，土地使用权不能在使用者之间流转。由于土地是房地产开发的前提，

而土地要素流通被限制，抑制了房地产业的发展。

2、1979年7月，土地制度的首次突破

1979年7月，《中华人民共和国中外合资经营企业法》颁布实施，该法第五条明文规定：“中国合营者的投资

可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中

国政府缴纳使用费。”这里虽然使用的称呼是“场地使用权”，但实际上，场地使用权有偿、有期限且可以流转的特

点，标志着我国曾经严格的城镇国有土地管理制度，已经开始松动。

3、1986年1月，住房制度改革开始启动

1986年1月，国务院召开城镇住房制度改革问题座谈会，住房制度改革正式启动，为我国房地产市场的有序

发展提供了制度的支持。

4、1987年8月，土地管理法正式实施

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为了适应城市建设日益现代化的客观要求，1987年8月1日，《中华人民共和国土地管理法》正式实施，虽

然仍然带有浓厚计划经济色彩，但是伴随着经济体制改革的春风，为孕育房地产业积蓄着力量。

5、1988年4月，宪法修正案，土地可合法流通，房地产业起步

1988年4月通过的《中华人民共和国宪法》(修正案)规定，土地使用权可以依法转让，标志着土地生产要素的

合法流通，突破了房地产业走向市场的土地瓶颈，为房地产业的起步发展打下基础。1990年，国务院发布《中华

人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为土地使用权流通开辟了现实途径。

6、1992，南巡讲话，第一次房地产热潮的