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对解决云台山景区“地界之争”的建议

晋豫两省在云台山开发问题上的长期争执，形成跨省交

通及景区内交通不通畅、旅游形象受损、生态环境破坏严重

等现实问题。地界之争，本应是行政上的事，与经济发展尤

其是旅游发展并无必然联系，对管理部门而言，发展旅游应

该要有超越地界之争的博大胸怀。

□邵琦

最近晋豫两省围绕云台山景区的“地界之争”再次浮出

水面，引起各界关注。尽管这个问题由来已久，但近来愈演

愈烈，到底是什么原因促使山西省陵川县境内民众的维权开

始由最初的行为艺术转化为实际的自残？对此，有媒体记者

撰文指出，“目的都是希望以此引起晋豫两省的关注，妥善

处置云台山地界纠纷问题”。依笔者之见，要弄清这种现象

出现的原因，就有必要先搞清楚“地界之争”的实质，也只

有在此基础上，涉事双方拿出最大的诚意，加强区域旅游合

作，共同开发共享旅游资源，才有利于解决二者对边界旅游

资源的争夺。

问题实质

“地界之争”，多是指两者或多者由于边界争议存在而

引发的对边界争议地区领地、人口、资源、物品的相争。其

实，关于山西河南两省围绕云台山景区及周边地区的省界争

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议已有定论，早在2000年国家勘界办就肯定了山西对有争

议面积的合法行政权，并且以民政部、水利部、建设部联合

发文的形式，对山西、河南两省下发了《关于晋豫两省在云

台山风景名胜区和青天河水库段的行政区域界线及有关问

题的处理意见》（民发〔2000〕248号文），文件肯定了景

区规划区内所有的土地、山林、房屋、旅游设施等一切权属

维持原勘界现状不变，同时要求“保持云台山风景区的规划、

建设、管理现状，维护云台山国家重点风景名胜区的完整性，

景区内的一切开发行为要服从云台山风景区的统一规划和

管理”。可以说，当时国家有关部委对这一地区的省界纠纷

处理是客观、公正的，既尊重了历史，维护原有勘界现状不

变；又考虑了现实，为两省开展区域旅游合作、共同开发利

用共有旅游资源提供了较大的政策空间和合作空间。因此，

据这一点来说，山西河南两省在云台山地区的边界争议是不

复存在的。

但问题的关键就在于，两省的区域旅游合作根本不在同

一轨道和同一层面，即便有争议地区属于山西管辖，云台山

景区5/6的核心景点都在山西境内，但是在实际开发利用和

对经济社会影响方面，河南省却走在前列。河南省自1983

年就开始着手开发云台山景区，并在目前形成了一个集世界

地质公园和国家级风景名胜区、国家5A级旅游景区、国家

自然遗产、国家森林公园、国家级猕猴自然保护区、国家文

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化产业示范基地等6个国字号称号于一体的风景名胜区。

2011年，云台山景区接待游客480万人次，实现门票收入

3.7亿元，进入河南省地税纳税50强，成为河南省旅游业

的龙头。与河南省开发云台山不惜余力、风风火火，旅游品

牌、综合效益俱佳形成巨大反差的是，山西省陵川县自上个

世纪90年代起，对其所谓的“上云台景区”（就是云台山山

西部分）进行了开发，但只是小打小闹，根本形不成气候。

正因为此，山西陵川县近年来确立了“生态立县”战略，以

打造“中原地区最有影响力的休闲旅游健康度假中心”为目

标，明显加快了旅游业发展步伐，并把旅游资源丰富的上云

台景区作为招商引资、基础设施建设的主战场来抓。也正是

在山西陵川、河南修武都把旅游业作为当地经济重要增长极

的情况下，属于一山同水的云台山旅游资源才成为双方争执

不下甚至为之“大打出手”的“宝贝”。河南省在单方面越

过省界开发隶属山西境内的旅游资源，分享由于旅游开发带

来的种种红利的同时，一方面又拿维护国家级风景名胜区完

整性的“尚方宝剑”，打压山西方面陵川当地的旅游开发建

设，因此出现了双方因为争夺旅游资源而凸显的“地界之

争”。

这场看似停留在行政表层的“地界之争”，其实质是“资

源之争”、“利益之争”，是山西和河南两省在行政区划边界

无争议的情况下，由云台山这一共享、共有的旅游资源在旅

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