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从晚清及北洋政府时期地方公债发行试谈我

国地方公债的发展

作者：陈俊竹

来源：《时代金融》2012年第12期

国家的治理需要依托“政府”这个组织机构。疆域广阔、人口众多，公共事务的繁杂使得一

级中央政府已远不能满足国家治理的需要，地方政府应运而生。在强调促进区域协调发展和城

镇化健康发展，建立健全基本公共服务体系，完善社会主义市场经济，推进社会主义政治文明

建设的今天，地方政府起着越来越重要的作用。

公债是政府凭借信用权利获取财政收入的一种特定方式。地方公债即地方政府举借的债

务，依据借贷原则，为满足公共支出尤其是基础设施建设，通过发行债券进行筹资的一种方

式。

一、晚清及北洋时期地方公债的发展及特点

我国地方公债起于晚清，这与中国封建社会社会特有的政治经济背景密切相关。从管理体

制看，自秦汉确立中央集权型财政体制并经过历朝历代进一步巩固深化，至清朝鼎盛时期达到

了中央政府对地方政府的高度集权；从经济体制看，小农经济下政府支出通过赋税徭役即可满

足，同时商品经济不发达也使得人们没有余钱拿去投资。

随着鸦片战争打响，中国开始沦为半殖民地半封建社会。外有列强入侵、内有武装起义，

巨额的军费开支、战争赔款加剧了清政府的财政危机。中央财政自顾不暇，各省协饷也不能按

时到达。为解决财政开支各省开始举债，从此打破奏效制度与解协饷制度。晚清时期的地方债

有以下特点：举债用途以弥补财政赤字、支撑军政费用为主；实际发行国内份额很少，多以内

债转外债的形式完成举债；公债发行、管理不规范，没有相适应的金融机构。

国内公债产生于晚清，但经常性、大规模发行内债则是在民国之后。1914年以前，北洋

政府主要依靠外债，但随着第一次世界大战的爆发，以及帝国主义内部纷争，使得外债来源萎

缩，同时，军阀混战，税收不稳定，只有靠大举内债进行筹资，来弥补财政赤字。北洋时期与

晚清相比，已较为完善，有以下特点：发债频率增加，举新债补旧债；发债目的仍以军政、还

债为主，较少涉及实业发展；折价发行，年息高，还款率低；政府信用低；银行对政府债券的

积极作用凸显。

二、新中国地方政府债券的发展

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新中国成立以来，地方公债经历了四阶段：建国初期东北人民政府发行1950年东北生产

建设折实公债；大跃进时期发行地方经济建设债券；2009年来为应对金融危机，由财务部代

办的地方公债；2011年允许特定地区自行发债。

由中央政府代为发债转为允许地方自行发债可谓我国地方政府债券的一大突破。《关于印

发的通知》规定上海市、浙江省、广东省、深圳市准予在国务院批准的发债规模限额内，自行

组织发行本省（市）政府债券。

此次自行发债有以下特点：资格省市可组建本省（市）政府债券承销团，在定价、利率、

程序等方面有较大自主权，有效降低了融资成本；发行使用对等化，无需逐级拨发；地方政府

自行发债，扩大了地方政府融资平台；额度内发行，发行量较少，试探性目的较强。

三、以史为镜的反思与建议

历史的痕迹总会在现实中再次呈现，如何以史为鉴，未雨绸缪，在历史的教训中积累经验

有着重大意义。在此，笔者谈谈对此次允许个别地方政府自行发债的几点看法和建议。

（一）政府与公民的平等

政府公债与税收不同，是基于债务债权关系的双方自愿的交易，政府公债的发行方政府与

公民之间应该是完全平等的。晚清政府以及北洋政府时期的地方公债，由于社会性质的特殊，

导致政府与公民不是对等关系。使得债券的发行经常依靠强制性的“劝债”。扭曲了公债自愿交

易的原则。

（二）进一步规范和完善地方公债的法治体系

我国应加快地方公债法的推出，使得地方政府公债发行、承销、登记与托管以及减免税等

有法可依，同时也要对地方公债规模、偿债能力、奉献预警、以及地方政府破产处理等方面做

出规定。避免当前多以《通知》的行政规范来指导和约束。

（三）建立健全阳光财政以及监督监管制度

虽然我国对地方公债的使用做出了限制，各地方政府也都宣称举债主要投向民生工程，但

是从北洋政府时期的地方公债，尤其是后期安徽、湖南等地区的公债，虽然表示用于“新政”，

但由于缺乏监督监管，出现严重的挪用的情况。所以我国也应加强资金使用的监督监管，并及

时披露经济运行和财政收支状况指标，保证资金的使用到位。