流域生态环境治理中的央地权...流域生态环境治理经验为镜鉴_黄承梁.pdf

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·专题·生态环境治理·

流域生态环境治理中的央地权责划分∗

———以美国流域生态环境治理经验为镜鉴

黄承梁王慧

【提要】流域在我国经济和社会发展中扮演着重要角色。在长江经济带发展、黄河流域

生态保护和高质量发展成为国家战略的背景下，流域生态环境治理越来越成为国家生态环境治

理的重大战略考量。这其中，在流域生态治理中如何合理分配中央和地方的权限至关重要。基

于流域生态环境监管的国际经验，以美国流域生态环境监管中联邦政府和州政府关系变迁为例，

流域生态环境监管中中央与地方的权限划分大致分为强地方弱中央模式和强中央弱地方模式，

两种模式遵循不同的制度逻辑且均有利弊。根据我国中央与地方权责划分的历史传统，我国的

流域生态环境治理应当采取中央和地方适应性合作模式，如此更加符合我国流域生态环境治理

的实际需要。为了让中央和地方适应性合作模式发挥最佳效果，我国应该不断完善流域生态环

境治理机制。

【关键词】流域治理生态环境央地分权适应性合作

【中图分类号】Ｆ１７１.２

【作者信息】黄承梁，１９７８年生，博士，中国社会科学院生态文明研究智库—中共山东省

委党校（山东行政学院）黄河研究院院长，山东省委党校（山东行政学院）特聘教授，１００７１０；

王慧，１９８１年生，博士，上海海事大学法学院副教授，２０１３０６。

流域在我国政治、经济和文化中扮演了积极的角色，事关国家经济带、生态带和经济社会

①

系统发展，事关中华民族永续发展，事关中华民族伟大复兴。随着流域沿线城市经济规模的不

断扩大，以及各地对流域生态环境的忽视，流域生态环境污染问题已成为我国政府面临的一大

②

难题，制约我国经济和社会可持续发展。我国的生态环境治理整体上是一种基于行政区划的治

理模式，它强调地方政府基于行政区划负责本辖区的生态环境保护。然而，以行政区划为基础

的生态环境监管模式并不适合流域生态环境监管，因为流域生态环境系统超越了行政区划的政

∗本文系上海市哲学社会科学规划一般课题“公民绿色消费的法制保障研究”（２０１９ＢＦＸ０１２）的阶段性成果。

①黄承梁：《推动黄河流域生态保护和高质量发展》，《红旗文稿》２０２２年第８期。

②黄鹏辉：《淮河流域水资源保护专门立法路径探究》，《中国政法大学学报》２０２１年第２期。

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治边界，它需要一种基于流域的生态环境规制模式。

近年来，国家一直推进流域生态环境监管体制改革，希望借此改善流域生态环境治理效果，

最令人瞩目的当属２０２０年１２月２６日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通

过的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）和２０２１年１０月８日国务院常

务会议通过的《中华人民共和国黄河保护法（草案）》〔以下简称《黄河保护法（草案）》〕。在

《长江保护法》和《黄河保护法（草案）》的制定过程中，一项重要的议题是在将流域生态环境

监管权上升到中央层面是重要的价值导向的语境下，如何在中央的统一领导下充分发挥地方的

作用，如何合理配置中央和地方在流域生态环境治理中的权责？本文基于美国流域生态环境监

管的成败经验试图对其作答，之所以选择美国作为研究样本，是因为美国的流域生态环境治理

样本多元，联邦政府和州政府之间以及各州政府之间围绕流域生态环境治理开展了多种探索，

或对我国有一定借鉴和参考意义。

一、流域生态环境监管的难题：央地权责划分

面对流域生态环境的不断恶化和利益冲突的日益增多，中央和地方一直积极探索完善相关

的治理结构。１９９６年《水污染防治法》即要求设立跨区域的机构来防治流域水污染问题，这是

我国流域生态环境监管史上的一大突破。地方政府在流域生态环境监管中更是发挥了积极的作

用，为了解决流域生态环境监管问题做了诸多