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高校规范性文件管理的现状、问题与对策

摘??要：高校规范性文件是全面推进依法治校，提升管理服务效益，完善内部治理体系的重要手段和依据。然而，关于“学校规范性文件”，各高校的認定也有所不同。文章首先梳理了规范性文件的相关概念，其次对16所高校规范性文件管理情况进行调研，并比较分析各高校规范性文件的概念、制定目的、制定原则、制定程序等，最后提出加强规范性文件管理的几点建议：加强顶层制度设计、严格审查备案程序、推动管理信息化公开化、强化宣传教育。

关键词：规范性文件；现状；问题；对策

规范性文件是高校履行管理职能的重要依据，是全面推进依法治校的制度载体，是完善大学内部治理体系的制度保障。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》一文中强调“健全校内规范性文件制定发布机制”。然而，关于“规范性文件”的界定，尚无全面、统一的规定。有很多高校目前只针对规章制度作了相关界定，没有涉及到所有规范性文件。基于此，为进一步规范学校规范性文件管理，全面推进依法治校，本文系统梳理了规范性文件的概念界定，以X大学为例阐释了高校规范性文件的建设情况，并对北京航空航天大学、上海交通大学、南京大学等16所高校规范性文件管理情况进行了调研分析。

一、关于规范性文件的相关概念梳理

（一）党内规范性文件

《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中关于“党组织制定的规范性文件”是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”[1]。按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，印发领导讲话、年度工作要点、工作总结等内容的文件不列入备案审查范围；关于人事调整、表彰奖励、处分处理以及机关内部日常管理等事项的文件不列入备案审查范围；请示、报告、会议活动通知、会议纪要、情况通报等文件不列入备案审查范围。

（二）规范性法律文件

规范性法律文件是国家机关依据法定程序制定出来的以权利义务为主要内容、有约束力、要求人们普遍遵守的行为规则的总称。一般均有如下特征：第一，规范性，即规定行动模式，明确权利义务，确定行为后果。第二，强制性，即一般以教育引导人民自觉遵守，同时以国家强制力为后盾，对不遵守者予以制裁。第三，公开性，即公之于众，告诉人们哪些行为可以做，哪些行为应该做，哪些行为禁止做。第四，一般性，即不是针对某一个人，而是针对其调整范围内的所有人；不是只适用一次，而是可以反复适用[2]。

（三）行政规范性文件

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中只含有“规范性文件”一词的相关表述，但没有对其作具体界定[3]。另外，地方对“行政规范性文件”界定并不一致。河南省《关于认定行政规范性文件的指导意见》（豫政法

〔2014〕29号）中提出：“认定规范性文件主要看文件内

容，即辨别文件的内容是否符合规范性文件的特征。认定规范性文件也可以从文种上作排除判断。”[4]上海市《关于认定行政规范性文件的指导意见的通知》（2017年12月20日）中指出：“本质上是否属于规范性文件，

仍然应当按照文件内容来判断。”[5]陕西省司法厅2022年9月组织召开行政规范性文件认定专家论证会，对《关于认定行政规范性文件的指导意见（草案）》及行政规范性文件认定工作中的疑难问题进行研究论证[6]，目前尚未见正式发布的指导意见。另外，查阅了国家发改委网站、卫健委网站、国家档案馆网站的“规范性文件”栏目，里面包含各种文种，但对规范性文件的判定依据并不一致。

（四）学校规范性文件

2020年7月15日，《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》提出了“健全规范性文件制定发布机制”“建立定期清理机制”“推动管理信息化和公开化”等要求，但是未对“规范性文件”包括哪些文种作出界定。2021年11月8日，中共陕西省委教育工委、陕西省教育厅印发《关于进一步加强高等学校法治工作的

实施意见》提出了“完善规章制度和规范性文件制定、审查、修订、发布、解释、废止工作制度”“坚持合法性审查制度”等要求。但此文没有对“规范性文件”作出明确的概念界定。

总之，现行的法律法规关于规范性文件的概念、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等尚无全面、统一的规定。关于“学校规范性文件”，教育部与笔者所在的陕西省均尚无明确界定，且各高校的认定也不一致（详见本文第三部分“部分高校规范性文件管理情况”）。尽管差异较大，但是部分地方已经开始探索规范性文件登记、编号、发文的相关工作流程，率先开启了规范性文件的管理工作。从规避风险的角度来看，根据需求对规范性文件进行合法合规性审查，“愿审尽审”“应审尽审”不失为明智之举。

二、学校规范性文件建设情况——以X大学

为例

X大学以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，根据《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》《深化新