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（行政管理）行政诉讼撤诉考

……第二种情形的撤诉（指被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的），被告规避法律的可能性较大；他们可能以牺牲国家社会利益换得原告的撤诉，也可能通过压制、威胁、欺骗原告，对具体行政行为作无关痛痒的改动，来迫使或者诱使原告撤诉。第三种情形的撤诉（指经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉的），原告规避法律的可能性较大；他们可能感觉到自己理亏，败诉结局已定，就故意不出庭，以逃避败诉责任。撤诉如属于这些情形，人民法院应裁定不予准许。[6]

可见，法院对原告撤诉申请除了程序审查，还要进行实体审查，包括原告申请撤诉是否自愿，被诉行政行为或者变更后的行政行为是否合法。审查和限制撤诉的目的是双重的，既要保护公民权利不受行政机关违法行为的损害，又要保护公共利益不受原告或者被告违法行为的损害。由此，法院除了裁判纠纷，还肩负着纠察违法行为、维护行政法律秩序的职责。只要当事人违法，一旦上了法院，都休想逃脱，不管它损害的是原告利益还是公共利益。

需要指出的是，上述“两点论”的阐述可能掩盖了撤诉审查立法意图的重点。从性质上讲，行政行为具有公定力，原告撤诉就意味着被诉行政行为效力不再受质疑，所以撤诉行为本身并不会损害社会利益，也不存在原告“逃避制裁”的问题。再联系《行政诉讼法》的立法背景，恐怕所有的人都意识到行政诉讼制度运转的潜在危机：原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，行政诉讼法关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。所以，限制撤诉的主要目的应当理解为保护原告利益。

这样一个以保护原告利益为重点、具有浓重职权主义色彩的限制撤诉制度，不但与国外普遍奉行的当事人主义的诉讼模式大相径庭，也显示出与我国民事诉讼制度的差别。尽管《行政诉讼法》关于撤诉的规定与1982年的《民事诉讼法（试行）》的相关规定从法条字面上看并无二致，[7]民事诉讼法学教科书同样要求撤诉必须符合法律的规定，[8]一些行政法学者和实务部门的专家仍把它看作我国行政诉讼制度的“特征”，强调行政诉讼中对撤诉申请的审查应当更严格[9]。虽然一些学者用行政行为的法律特性（公益性、不可交易性等）来解释，但背后主要原因，仍不外是当事人实际诉讼地位的不平等，原告需要特殊的保护。这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待。

二法律被虚置

立法要求法院对撤诉申请从严把关，现实中撤诉之多却超乎预料。

从表中看到，《行政诉讼法》施行后（这意味着要求法院对撤诉进行审查的规定生效），全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7%！[10]与《行政诉讼法》施行前比较，行政案件的撤诉率非但没有降低，反而在长达8年的时间内稳步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《行政诉讼法》施行前）。实在看不出法律规定起了什么实际作用。

表一：全国一审行政案件受案、结案情况（1987－2000）[11]

更能说明问题的是，《行政诉讼法》施行至今，几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定。在我见到的讨论行政案件撤诉现象的文章中，没有一篇提到哪怕一个不准许撤诉的实例。我曾经就这个问题询问过最高法院和几个高级、中级法院行政庭的多位资深法官，他们有的告诉我没有听说过；有的说该省（自治区、直辖市）似乎曾有过一、两个或者几个，但都说肯定很稀罕。

诚然，如果抽象地谈论，法院准许或者不准许撤诉都是行使撤诉审查权的结果。但只要看看撤诉案件中原告的实际处境就知道不是那么一回事。在统计上，原告撤诉被分为“原告自愿申请撤诉”和“被告撤销或者改变被诉行政行为后原告申请撤诉”两类。如果说后一类算原告“实际上打赢官司”，前一类则通常意味着原告没得一点好处。从上表可以看到，自1993年有相应统计以来，“原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50％以上，并有上升趋势。

可见，法院对行政案件撤诉申请的审查权完全虚置，《行政诉讼法》限制撤诉的立法意图完全落空。

三忧虑和呼吁

早在《行政诉讼法》颁布后、施行前，行政诉讼中撤诉率高的现象就被人注意到了。[12]此后，不断有文章对行政诉讼中的撤诉现象表现出关切。[13]这些出自实务部门的文章，大多以行政审判经验或者一省一市的统计数字为据，指出行政审判中撤诉率高的现象，然后分析原因，寻找对策。

论者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤