论环境影响评价与排污许可制度的衔接.pdf

内容摘要

环境影响评价制度在环境规制准入环节的前端，排污许可制度在环境规制准入环节

的中端，两项制度一前一后，是我国生态环境治理体系的两项基本制度。环境影响评价

制度在我国起步较早、相对成熟，具有较为系统的法律供给和治理框架，但在实践中遭

遇“环评造假、环评虚胖、事中事后监管匮乏”等困境。在此背景下，排污许可制度作

为环境影响评价制度“事中事后监管期”的重要制度，渐具成熟的制度架构和治理体系，

但在实践中也出现“运行机制不畅、证后监管不力、责任追究不严”等难题。为协同化

解环评与排污许可制度的实践困境、缓解建设项目环境治理体系中的核心制度定位冲

突、回应生态环境行政许可改革中的“放管服”要求，环评与排污许可制度亟需衔接。

在法律、政策、技术规范等不断发展的基础上，两项制度的衔接依据逐渐充分，法理上

也渐显法律性质同一、制度目标一致、具有程序拘束关系和实效继承关系的多阶段行政

行为规则构造。

然而在规则构造之外，环评与排污许可制度衔接面临顶层设计不足、运行机制不畅、

事中事后监管不力等三方困境。一是两项制度立法分割、衔接的法律规定匮乏、技术规

范差异突出和互动不足、衔接规范可操作性弱等顶层设计上的难题，二是两项制度分类

管理机制差异显著、运行机制的对象和内容联动不足等运行机制上的问题，三是法律支

撑不足、监管标准不一、实践效果不彰等事中事后监管上的困境。

针对上述困境，试点地方开启了以环境影响评价为中心的“告知承诺制”改革和以

排污许可为中心的“一证式管理”改革，松动了环评与排污许可多阶段行政行为的法律

构造，由此形成了维持和改变多阶段行政行为的两种衔接路径。前者以“程序保守型环

评告知承诺制”和“程序适中型环评告知承诺制”为主，在一定程度上简化了环评审批

的程序，但由于环评形式审批的保留、事中事后监管和公众参与的强化，未突破多阶段

行政行为构造；后者以“程序简洁型环评告知承诺制”和“环评与排污许可同步审批制”

为主，弱化、取消了环评审批，进而改变了多阶段行政行为的规则构造。然而是否改变

多阶段行政行为规则构造，指向环评制度与排污许可制度的功能区分。

制度的功能分析应当在时代背景和功能定位的基础上展开。生态环境行政许可领域

的“放管服”改革明确了简政放权、加强监管、服务提升等多项要求和保障权利实现的

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最终目标，“风险社会”也提出了政府回应民众安全需求和容纳社会理性的时代要求。

在此背景下，环评和排污许可维护环境公益的显正功能以“预先规制”和“过程控制”

的阶段分野实现了功能的相对区分，其约束政府权力、保障公众参与的潜正功能也渐具

独立价值，并可在一定程度上抑制和弥补效率价值减损的负功能。此外，外生性环境风

险、复杂性环境污染、生态与资源影响规制等非功能因在系统调适之外而不应被纳入制

度衔接中。

在功能分析之下，维持多阶段行政行为，从技术层面优化的路径因其更有利于规制

生态环境风险、约束政府行政权力、保障公众参与权利、落实企业主体责任而成为环评

与排污许可制度衔接的最优选择。在路径选择的指引下，针对顶层设计、运行机制、事

中事后监管等三方困境提出具体的完善建议。一是通过完善《环境影响评价法》和《排

污许可管理条例》等法律规定、环评技术导则和污染源源强核算等技术规范重构制度衔

接的规则，二是通过将污染物产排阈值作为分类管理的标准、衔接环评与排污许可分类

管理的内容、建设环评和排污许可的数据联动平台等理顺制度实施的不畅，三是通过事

中事后监管法律供给的增加、制度衔接的优化、监管方式的多元弥补证后监管的不足。

由此实现环评与排污许可制度的良好衔接，以提升生态环境治理制度体系的整体效能。

关键词：环境影响评价制度；排污许可制度；制度衔接；功能分析

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Abstract

Theenvironmentalimpactassessmentsystemisthefrontendoftheenvironmental

regulationaccesslink,andtheemissionpermitsystemisthemiddleendoftheenvironmental

regulationaccesslink,onebeforeth