三权分置”背景下宅基地使用权抵押问题研究.pdf

西南政法大学

SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw

内容摘要

长期以来，囿于宅基地的身份性和福利性，我国立法对宅基地使用权流转一直持严

格限制的态度。然而，目前宅基地的制度供给已无法满足新时代乡村生活的需要，亦无

法回应农民日趋增长的融资需求，进而严重阻碍了乡村振兴的进程。尽管，党和国家针

对农民住房财产权抵押的改革已颇具成效，但改革的深度仍未触及宅基地使用权抵押的

相关政策法规，宅基地使用权的用益物权权能仍未得以完整赋予。随着农村“三块地”

改革持续深入推进，宅基地“三权分置”改革为解决宅基地使用权抵押问题提供了新视

角。基于此，本文将在对宅基地使用权抵押的实践困境进行识别分析的基础上，提出宅

基地使用权抵押制度建构的“三权分置”路径，即以宅基地资格权与使用权的有效分置

为前提，厘定宅基地使用权的性质、重塑宅基地使用权的财产功能，并结合改革试点经

验探讨宅基地使用权抵押制度建构的具体环节。

文章正文包括四个部分，主要内容如下：

第一部分，旨在梳理分析宅基地使用权抵押的实践困境。其一，立法传统对宅基地

使用权抵押持严格限制的态度。同时，由于对农民住房利用和对宅基地使用的不可分性，

在“房地一体”原则下，禁止宅基地使用权抵押的法律效果也波及至农房所有权抵押。

其二，除立法层面的诸多障碍外，宅基地使用权抵押的配套法律制度不完善问题也逐渐

凸显。主要体现为宅基地使用权确权登记制度缺乏、抵押实现制度不畅以及抵押风险防

范制度不全三大方面。其三，国家出台的政策意见在改革试点地区的实施效果也不理想。

主要原因是试点地区在国家政策基础上新增了对农民住房财产权抵押的延伸性限制，提

高了抵押设立的门槛，不利于宅基地财产价值的发挥。其四，宅基地使用权抵押纠纷的

司法救济路径不畅，导致以宅基地使用权设立抵押的意愿降低。

第二部分，旨在对宅基地使用权抵押的必要性与可行性予以证成。其一，在价值理

论层面。一方面，私法自治原则要求民事主体有权合法处分自身享有的权利；另一方面，

基于市场配置资源理论，允许宅基地使用权抵押有利于拓宽农民融资渠道、推动农村金

融改革。其二，在法律规定层面。一方面，《民法典》第399条的但书条款为解禁宅基

地使用权抵押预留了空间；另一方面，各改革试点地区的现行政策为统一立法提供了蓝

本。其三，在实践经验层面。通过分析梳理浙江、福建和江苏等地的试点现状，提炼了

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以下三个方面的经验，一是宅基地使用权的确权是抵押的前提和基础；二是需要政府设

立专项补偿资金；三是需要逐步扩大宅基地使用权的流转范围，并最终确定流转的边界。

第三部分，旨在提出宅基地使用权抵押制度建构的“三权分置”路径。首先，要通

过分离原宅基地使用权身份属性与财产属性的方式重新厘定“资格权”与“使用权”的

性质。一方面，将资格权界定为成员权，保证宅基地的福利性。另一方面，将分置后的

宅基地使用权定性为用益物权。其次，在明确权利性质的基础上，赋予分置后的宅基地

使用权以完整的用益物权权能，回归其私权属性，破除宅基地使用权流转的制度障碍。

第四部分，旨在探讨宅基地使用权抵押制度建构的具体环节。其一，在主体上，抵

押人应当是户内所有的家庭成员；抵押权人应由金融机构扩大到所有的民事主体，包括

法人、非法人组织及自然人。其二，在客体上，即为农户所享有的宅基地使用权、宅基

地上建筑物和其他土地附着物。其三，在运行上，则通过完善宅基地使用权抵押的设立

规则、实现方式、配套制度等，确保抵押制度有序运行，使宅基地使用权之经济效能充

分发挥。

关键词：三权分置；宅基地使用权；用益物权；抵押

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Abstract

Foralongtime,duetotheidentityandwelfarenatureofresidentialland,Chinas

legislationhasbeenstrictlyrestrictingthetransferofresid