政府绩效评估 教案 （蔡立辉） 第5--10章 政府绩效评估立法--政府绩效评估在当代中国的推进 .doc

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第五章政府绩效评估立法

一、政府绩效评估立法的意义

政府绩效评估的目的在于进一步提高政府行政管理的效率、能力和服务质量，改善公共责任机制，实现绩效目标。但政府绩效目标不是政府部门自身利益和意志的体现，而是公众利益和意志的体现，是一种国家意志的体现。因此，它来自于国家立法。只有使符合公众利益与意志的绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序以及评估结果如何运用通过法的形式加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理（performance—basedmanagement）。政府的服务标准、服务流程和服务质量要充分反应公众的利益和意志要求，评估主体对政府绩效的评估就是以政府服务标准、服务流程和服务质量为主要内容的法律规范作为评价尺度，不是以个人利益、部门利益的实现程度作为评价尺度。实施政府绩效评估必然要进行政府绩效目标、绩效标准、行为规范、服务标准与服务质量立法。

就世界发达国家的发展情况来看，政府绩效评估的发展经历了只是作为政府行政改革的措施，到通过国家立法或行政立法使之制度化、法制化并成为政府再造的重要内容和根本性措施的发展过程。但目前，国际社会中尚不存在一部统一的政府绩效评估法典，关于绩效评估的立法都是分散于不同的法律、行政法规范中。政府绩效评估立法的意义概括起来主要有：

（一）政府绩效评估立法有助于建立政府绩效评估秩序

在现代市场经济和民主政治条件下，法把各种社会关系和各种利益关系都纳入了秩序的范围，使冲突保持在“秩序”和社会存在所允许的范围之内，从而建立起一种国家管理秩序。法通过设定权利与义务来分配资源和产品，以调整或制止各种冲突，从而建立起正常的社会生活秩序；法通过对整个社会的生产、分配和交换的调节，防止或缓和各经济部门的比例失调、生产和消费的盲目性，从而在宏观上创造与建立起生产和交换的秩序；法通过规定掌握不同权力资源的各个主体的权力界限、权力的再分配、权力的社会结构、权力关系、权力的组织和协调、权力运行机制，建立起权力运行秩序，使权力运行程序化和规则化。

国家管理秩序、社会生活秩序、社会生产和交换秩序、权力运行秩序只有依靠法来建立和维护，才能保证各种秩序的稳定性、运转的有效性。在我国社会主义市场经济条件下，大量的经济活动和社会活动需要由过去长期形成的以人治为主、以行政手段管理为主，转变为以法治为主、以经济手段和法律手段管理为主。运用法来协调与均衡政府绩效评估过程中的各种利益，保持国家管理“秩序”，是政府公共管理民主化发展趋势的要求。

政府绩效评估秩序是国家管理秩序、社会生活秩序、社会生产和交换秩序、权力运行秩序的集中体现。因此，政府绩效评估立法也会有助于政府绩效评估秩序的建立和维护，包括政府绩效目标和政府绩效标准的确立、政府绩效评估主体制度的建构、政府绩效评估结果的确认与运用、政府绩效评估程序的建立等，都只有国家立法加以明确规定，才能具有权威性，才能取得一体遵行的法律效力；从而使政府绩效评估有法可依。

市场经济是一种以市场主体的平等独立和平等自由的交换为基础的经济形式。在这种经济形式下，大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体之间横向的平等的契约关系和平等的竞争关系，以及行使约定的权利和履行约定的义务的行为。市场主体为着各自的利益而进行经济活动，参与市场竞争和交易。因而，这种经济形式，它一方面要求具有强制力的各种法律以其内含的广大公众所认可的价值标准对利益是否正当、合理作出权威性的区分与认定，并以法定权利的方式鼓励对正当、合理利益的追求；它另一方面又内在地要求由权威化的法律来保护平等与自由，限制或制止对不当的非法利益的追求，从而维护市场经济秩序和国家管理秩序，实现市场主体自身的最大化利益。否则，正如进行一场没有规则的球赛，市场竞争的正常秩序和环境没有建立或一旦遭到破坏，市场经济就难以正常运行和充分发展。正是在这个意义上，制定政府绩效评估立法就是确认政府绩效评估活动的规则。

同时，加强政府绩效评估立法，可以加强政府行政权力的自身建设、促进政府绩效评估健康地发展。从本质上说，反映社会主义市场经济要求的政府绩效评估法是一种民主的法制，即是民主的制度化和法律化。因此，加强政府行政权力自身建设所表现出来的政府绩效评估制度，必然要反映制度化、法律化了的社会主义民主政治的内容，也就是政府公共行政活动必须符合公众的根本利益和意志，按国家一切权力属于人民的宪政原则办事，严格依法行政，积极塑造一个高效率的政府和对公众负责的政府。

（二）政府绩效评估立法有助于维护和实现公众的利益

法是人民根本利益和意志的体现，是国家机关和政府部门与人民沟通达成共识的结果，由此而具有了合法性。

马克思主义坚持法作为上层建筑与经济基础之间的辩证关系，在充分肯定法制上层建筑对经济基础反作用的同时，又反对庸俗的“机械决定