政府绩效评估 教案 （蔡立辉） 第1--4章 导论 --政府绩效评估系统过程及方法.doc

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第一章政府绩效评估的基本理论

谋求政府公共管理的高效率和对公众负责是经济全球化、市场化与政治民主化发展趋势的必然结果，也是西方国家新公共管理运动（newpublicmanagementmovement）的中心目标。20世纪80年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以强化政府责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。西方国家的实践表明，推行政府绩效管理、实施政府绩效评估是实现政府再造、构建绩效型政府和完善政府责任实现机制的有效途径。

从国际上说，在当今信息化时代，在公共行政民主化、经济市场化的影响下，政府绩效评估对世界上许多国家的政府部门来说，都是一个极合时势的话题。行政权和立法创制权对政府部门的管理已提出了新的要求，要求他们确定绩效目标、进行绩效管理和绩效测定，并且不断地报告他们工作的进展情况以便使他们的工作符合绩效目标的要求；纳税人要求政府部门对他们所提供的经费及其使用负责，并报告其工作绩效。因此，在这种社会历史条件下，从事具体公共管理活动的政府部门以及从事预算的部门也都非常急切地寻求一种有效的途径来设计绩效管理的策略和评估体系。1993年美国“政府绩效与结果法案”（governmentperformanceandresultsactof1993）要求到2000年联邦政府的各个机构都在实际上使用绩效评估制度，进行绩效管理。这个“法案”在美国己成为政府部门“全职职员工作绩效的评估器”（thefullemploymentactforprogramevaluators）。这个评估器提供了公共管理中许多通用的绩效评估方法。

从我国社会发展上说，随着社会主义市场经济体制的深入发展，树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋求建立绩效型政府也必然是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。政府绩效评估作为政府管理创新和深化行政体制改革的重要内容和根本性措施，也是当代中国公共行政理论与实践的前沿性课题。因此，从理论与实践相结合、西方实践与中国国情相结合、企业经验与政府部门实际相结合的多种视角上，加强政府绩效评估的理论、方法与应用研究，就具有了非常重大的现实意义和理论意义。这就需要我们以科学的态度，按照“分步实施，逐步推进”的原则，在总结绩效评估实践经验的基础上，逐步扩大试点范围。施行政府绩效评估措施本身也必须符合科学发展观精神，而不能盲目。

政府绩效评估的基本理论是关于政府绩效评估的概念内涵、基本特征与价值、评估指标体系的建立与运用、绩效评估方法与评估程序、评估结果的运用等方面的系统认识和说明，以促进政府管理理论创新，形成政府绩效评估的正确理念和树立科学政绩观，并推进我国政府管理现代化、科学化和民主化发展的历史进程。

一、政府绩效评估的内涵

（一）政府绩效概念的理解

绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从管理实践的发展历程来看，人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念，包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。

这样，我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义：

1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。

2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。

3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。

4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。

综上所述，政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。

（二）政府绩效评估内涵的理解与分析

从历史的观点来看，绩效管理、绩效评估并不是一个新鲜的概念，可以追溯到20世纪初期泰勒（FrederickW.Taylor）《科学管理原理》的时间研究、动作研究与差异工资制。后来法约尔的《工业管理与一般管理》以更宏观的视野把这种绩效管理从工商企业推广到各种社会组织。从此，绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估真正运用到政府公共管