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行政诉讼专题研究
行政诉讼中的行政行为明显不当
———合法性审查还是合理性审查以及如何审查
黄学贤
(苏州大学王健法学院ꎬ江苏苏州２１５００６)
摘要:行政诉讼中对行政行为“明显不当”的审查ꎬ究竟是合法性审查还是合理性审查以及如何审查ꎬ一
度成为理论与实务中的热议问题ꎮ在«行政诉讼法»中“明显不当”是出现在判决中的重要条款ꎬ万万不可因其
不确定法律概念之名而被虚置ꎮ应梳理关于“明显不当”的文本规定ꎬ探寻其立法初心ꎻ辨析涉及“明显不当”争
议的主要分歧及其实践困惑ꎬ理清其焦点ꎻ通过探析其理论之源来明晰法理ꎬ消除争端ꎮ基于体系解释来明确行
政诉讼中行政行为“明显不当”合理性审查的性质ꎬ运用比例原则这一最佳理性工具确立其审查标准ꎬ取消行政
行为审查中的“滥用职权”情形ꎬ有效激活«行政诉讼法»中的“明显不当”条款ꎬ从而发挥其应有功效ꎮ
关键词:行政行为ꎻ明显不当ꎻ合理性审查ꎻ比例原则ꎻ审查标准
作者简介:黄学贤ꎬ苏州大学王健法学院教授、博士生导师ꎬ中国法治现代化研究院特邀研究员ꎬ主要从事行
政法学、行政诉讼法学研究ꎮ
基金项目:研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“法治国家、法治政府、法治社会
一体建设进路研究”(项目编号:２１ＺＤＡ１２６)的阶段性成果ꎮ
中图分类号:Ｄ９２５.３文献标识码:Ａ文章编号:１００１－４４０３(２０２３)０２－０１０１－１２
ＤＯＩ:１０.１９５６３/ｊ.ｃｎｋｉ.ｓｄｚｓ.２０２３.０２.０１０
一、溯源明流———“明显不当”的文本规定梳理
从１９９０年的«行政复议条例»到１９９４年的修订版ꎬ再到１９９９年的«行政复议法»ꎬ都将“明显不当”
作为审查行政行为的独立标准ꎮ１９８９年制定的«行政诉讼法»在撤销判决的情形中没有明显不当ꎬ只针
对显失公正的行政处罚ꎬ可以判决变更ꎮ这里的显失公正实质上就是明显不当ꎬ只是表达方式的不同而
已ꎮ在２０１４年«行政诉讼法»修改之前ꎬ行政行为的明显不当和显失公正实际上是同一涵义的不同表述ꎬ
都是指向行政行为的合理性ꎮ这在学理上并不存在问题ꎬ也可以从学界通说中得以印证ꎮ此前如果说有
争议也是在具体标准上的不同ꎬ而在合法性与合理性这一根本性问题上基本是不存在分歧的ꎮ最为典型
的就是通说认为的ꎬ行政复议既要审查行政行为的合法性ꎬ又要审查行政行为的合理性ꎮ而行政诉讼原
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哲学社会科学版２０２３２
则上只审查行政行为的合法性ꎬ对行政行为合理性审查只是例外ꎮ这在长期以来的行政法学教材中几成
定论ꎬ无须列举ꎮ其立法依据就是ꎬ从最初的«行政复议条例»及其修订再到«行政复议法»ꎬ在其立法目
的中均明确载明ꎬ行政复议是为了纠正违法或不当的行政行为ꎮ同时ꎬ行政复议决定在撤销行政行为时ꎬ
有行政行为明显不当这一情形ꎮ１９８９年的«行政诉讼法»在其立法目的中虽然没有特别指出只是针对违
法行政行为ꎬ但在第５条中明确规定了只审查被诉行政行为的合法性ꎮ在第５４条的撤销情形中也没有
明显不当的规定ꎮ这从１９８９年和２０１４年的关于«行政诉讼法»的两个说明中也可以得到印证ꎮ时任副
委员长王汉斌曾指出ꎬ行政机关在法定范围内作出的具体行政行为是否适当的问题ꎬ原则上应当由行政
复议来处理ꎬ不应当由人民法院作出决定ꎮ１９８９年«行政诉讼法»之所以规定“行政处罚显失公正”的审
查标准ꎬ主要是因为当时有些法律、法规对行政处罚的幅度规定过于宽松ꎬ甚至没有限度ꎬ从而导致行政
①
机关的自由裁量权过大ꎬ对此必须有所制约ꎮ«关于‹中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)›修改
情况的汇报»中明确指出ꎬ如果对于行政机关明显不合理的行政行为ꎬ人民法院不可以判决撤销ꎬ就不能
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