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勿以恶小而为之，勿以善小而不为。——刘备
编号：
···2025年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第页共页
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我国土地管理制度及改革
当前中国土地管理面临的形势与问题
中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战
略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改
革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国
GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979
年的0.98%增至2011年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发
展时期。中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数
千年以来首次超过农村人口。面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理
工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安
全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保
护耕地就是保护我们的生命线”。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一
方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工
业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，
保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两
难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严
峻考验。当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地
管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格
的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2011
年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。1996—2005年各类建设用地占用耕地
面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。按照土地管理法规
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士不可以不弘毅，任重而道远。仁以为己任，不亦重乎?死而后已，不亦远乎?——《论语》
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时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第页共页
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定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年
间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。随着城镇化进程的推进，政策期望农村
人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度
和农村人地逆向变化，2005年城市用地人口弹性系数为2.09（合理限1.12），
1997-2008年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。出台闲置土地
管理办法，实际上大量闲置土地依然存在，2011年底全国闲置土地17.9万亩，
2011年全国未开工房地产用地为21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，
按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，
全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制
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