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试析教育行政救济制度程序

一、高校性质云遮雾罩

在传统的规划经济体制下，政府的作用充满于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中，各种社会组织都围绕政府权力绽开活动。与此相应，划分社会组织的方法也比拟简洁。其中，政府机关是指行使国家权力，以公众利益和福祉为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的，以生产经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治治理为根底的社会单位。这样的划分简洁明白，与当时相对单一的社会关系非常适应。

进入八十年月以后，随着体制改革的不断深入，政府机关不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改观。企事业单位的自主性、独立性日渐增加。这一变化是非常可喜的。但是天下从没有免费的午餐，制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中表达于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上，这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其为难的境况。他们无法确定：高校侵害自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权；还是以民事主体的身份行使的民事权利？在将纠纷诉诸法院后，高校是作为特别的行政主体，受行政法律关系的调整呢？还是作为民事主体，受民事法律关系调整？

无庸置疑，事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要缘由。因此，重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下面，我们便从各类高校的共性与差异两方面论述新形势下高校应当具备的法律地位。

（一）从共性来看，高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学学问，培育高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的巨大投入与极微小的回报（甚至完全没有回报）。很明显，这种职能是以追求个人利益最大化为动身点的市场机制无法实现的。同时，我们也应熟悉到这些职能不能完全交予政府来执行。这是由于，高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资源。假如完全由政府供应这种职能效劳，必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强制性的特征，也打算了政府过度介入这些事务将严峻影响这类事业的效率与公正。正是高教职能的特别性打算了高校性质的独特性。

为了全面反映高校这类组织的特征，社会科学界进展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”（thethirdsector）理论。[iii]“第三部门”是由美国学者Levvit最先使用的，用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今日，这一概念已被国际学术界普遍承受。由于政权性质、法律制度、分权程度、进展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征，有些则强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法，并力图用这一理论反映日益简单的社会关系。第三部门在某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低本钱。非营利性是第三部门组织追求目的公益性打算的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来源就是人们信任它们不受政府支配，能够独立地筹措自己的奖金，独立地确定自己的方向，独立地实施自己的规划，独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性，但详细到每个非营利组织，它们却是非常专业化的。它们在成立之初目标是定得非常明确的，如医院是救死扶伤的组织；福利院是照看无家可归的儿童的组织；学校是供应受教育时机的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低本钱，由于第三部门运作可以依靠志愿人员为其供应免费效劳，还能够得到私人捐款的赞助。此外，第三部门内也没有科层式的行政体系。

为了凸现第三部门的这些特质，西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特别规定，如“非营利组织”（non-profitsector）、“慈善组织”（charibrsector）、“志愿者组织”（voluntarysector）、“免税组织”（tax-exemptsector）、“非政府组织”（non-governmentalsector）等。其中作为大陆法系国家的法国的阅历就很值得我们借鉴。在法国，担当公共效劳事业治理，为全社会供应效劳的机构除了国家机关、地方领土单位以外，还有公务法人。[i

v]公务法人具备几个方面的特征：第一，它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产，实行独立核算。其次，它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动，并承受国家的监视和掌握。它也因此享有某些特权，如公用征