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国有企业合规免责容错机制探析

一、背景

当前国有企业所处的监管环境整体较严，企业除需关注与民营企业相类似的外部合法合规责任之外，还需接受国资监管和党纪党规纪检监察等方面的严查，巡视巡察和各类审计不断，违规追责问责风声鹤唳，国有企业改革创新和干事创业的动力受到一定影响。

2018年以来，国有企业在国资委推动下大范围开展合规管理体系建设。该等建设对各个国有企业而言，一方面是国资监管任务压力，另一方面也受到一定的合规激励推动（例如通过合规贯标认证增强外部竞争力、通过合规不起诉机制[1]切割企业风险）等。但对于国有企业负责人和各级管理人员而言，其积极推动及参与到合规管理体系建设的个人动因之一是希望通过合规尽职达到合规免责的效果，同时也期待在合规的同时能够获得更多的管理发挥空间，即所谓的“合规免责”或“合规容错”空间。

在企业经营绩效指标与追责问责严监管的双重压力下，企业人员的合规免责容错需求具有现实合理性，但合规免责或容错需求通常意味着存在风险事件或结果性“错误”，而免责或容错应属于责任机制的“除外”情形。既是“除外”，则意味着应当严格限定前提条件，合规免责或合规容错需要具备明确的满足要素。因此，本文通过梳理与合规免责容错机制有关的规定，结合国有企业实践分析国有企业建立及实施合规免责容错机制应当注意的问题。

二、现有规定

1.“三个区分开来”

国有企业合规免责容错机制的建立离不开“三个区分开来”的基本原则。“三个区分开来”具体指：（1）把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；（2）把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；（3）把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

“三个区分开来”是习近平总书记在多个场合和不同时间节点提出的关于干部管理的重要原则。这一原则最早由习近平总书记在2016年1月18日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出，其核心要义在于鼓励干部在改革创新中大胆尝试，同时对失误和错误进行宽容，但对明知故犯的违纪违法行为则要严肃追责。

2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步鼓励激励广大干部新时代新担当新作为的意见〉的通知》，其中第四部分“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”中明确要“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”，由此界定了“三个区分开来”的明确要义。

对于国有企业而言，“三个区分开来”原则被具体化为容错免责机制，旨在为国企领导人员在改革创新中的失误提供免责空间。例如，国资委在《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第四条责任追究工作应当遵循的原则中明确“（二）坚持客观公正定责。贯彻落实“三个区分开来”重要要求，结合企业实际情况，调查核实违规行为的事实、性质及其造成的损失和影响，既考虑量的标准也考虑质的不同，认定相关人员责任，保护企业经营管理有关人员干事创业的积极性，恰当公正地处理相关责任人。”

“三个区分开来”旨在通过建立健全容错纠错机制，营造鼓励探索、宽容失败的良好氛围，保护政府领导干部和企业经营管理人员干事创业积极性、主动性、创造性，推动国有企业高质量发展，体现了严管和厚爱结合、激励和约束并重的治国治企理念。

2.容错免责相关规定（部分列举）

（1）《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（2018.08.30生效实施），对违规责任明确了可“从轻或减轻处理”的七大情形（不含免责处理），其中第四十条原文如下：“对中央企业经营管理有关人员在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等的，根据有关规定和程序予以容错。有下列情形之一的，可以对违规经营投资相关责任人从轻或减轻处理：（一）情节轻微的；（二）以促进企业改革发展稳定或履行企业经济责任、政治责任、社会责任为目标，且个人没有谋取私利的；（三）党和国家方针政策、党章党规党纪、国家法律法规、地方性法规和规章等没有明确限制或禁止的；（四）处置突发事件或紧急情况下，个人或少数人决策，事后及时履行报告程序并得到追认，且不存在故意或重大过失的；（五）及时采取有效措施减少、挽回资产损失并消除不良影响的；（六）主动反映资产损失情况，积极配合责任追究工作的，或主动检举其他造成资产损失相关人员，查证属实的；（七）其他可以从轻或减轻处理的。”

（2）江苏省国资委2023年3月20日起施行[2]的《省属企业合规管理办法》对企业合