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破解耕地占补平衡实施难的分析与思考——以贵州为例

贵州省在落实耕地占补平衡政策过程中，受到地理格局、岩溶地貌等自然因素，以及资金、人文等社会经济因素的影响和制约。文章结合贵州省情，立足耕地保护现状，阐述了贵州省当前耕地占补平衡面临的困境，分析指出政策调整不适应、项目工程投入不足、新增耕地后期管护不当等问题是导致耕地占补平衡实施难的原因，并据此提出完善耕地占补平衡的政策建议：①注重质量，加大项目资金投入；②拓展思路，挖掘耕地后备资源潜力；③加强培训，做好备案入库工作；④管制用途，确保长期稳定利用；⑤探索试行，加强信息共享互通。

耕地占补平衡是我国耕地保护的重要制度，自实行以来，在较大程度上遏制了乱占耕地行为，降低了非农建设对耕地的占用率，在保护耕地资源、优化国土空间、推动均衡发展等方面发挥了不可替代的作用，在防控耕地快速流失、保障粮食安全、提高土地利用率等方面做出了巨大贡献。贵州省严格落实耕地占补平衡政策，不断改进和加强耕地占补平衡管理，多渠道、多举措开展占用耕地补充和新增耕地指标储备，极大地缓解了用地需求与耕地保护之间的矛盾，在守住耕地保护红线的同时，保障了经济社会发展。为了更好地服务国家赋予贵州省的“四区一高地”战略定位，综合考虑新一轮国土空间规划用地布局及实际工作需要，贵州省“十四五”时期建设占用耕地的总体需求与“十三五”时期相比将有大幅增加，落实耕地保有量、完成耕地占补平衡的任务必将更加艰巨。本文基于贵州省情，从耕地占补平衡面临的困境入手，探讨新时期有效实现耕地占补平衡的途径和措施，以期为补充耕地项目安排、指标生产、后期管护利用提供参考和借鉴。

1?、贵州省耕地保护情况分析

贵州省素有“九山半水半分田”之说，省域总面积为1761万公顷，主要以山地、丘陵为主，平坝很少，山地和丘陵占省域总面积的92.5%。贵州省耕地总体情况呈现以下特点：一是坡耕地面积占比大。贵州全省耕地面积为341.51万公顷，坡度大于25度的耕地面积占16.64%，坡度在15～25度之间的耕地面积占27.36%，坡度在6～15度之间的耕地面占40.93%，坡度小于6度的耕地面积仅占15.07%。二是石漠化影响耕地的稳定利用。贵州省现有石漠化耕地20.87万公顷，石漠化耕地耕作层薄、土壤贫瘠、质量差，土壤蓄水保水能力差，面临水土流失的压力，耕地长期稳定利用难以保障。三是耕地破碎化严重，优质连片耕地少。特殊地貌条件造成贵州省的耕地分布零星破碎，耕地与其他地类夹杂的状况较多，在林地、灌木林地、其他林地、其他草地和裸地中夹杂零星小面积耕地，这部分耕地耕作利用不便、耕作成本高。全省5000亩以上连片坝区仅有129块，面积约17.72万公顷，仅占全省面积的1.0%左右，其中连片耕地面积为13.33万公顷，占坝区总面积的75.21%，占全省耕地面积的3.90%。

1.1?数据来源

本文数据主要来源：2016—2020年度土地利用变更统计数据来自2016—2017年贵州省国土资源公报和2018—2020年贵州省自然资源公报，主要用来获取各类用地面积及分布情况；2016—2020年度农村土地整治监测监管系统导出数据及贵州省城乡建设用地增减挂钩清查整改统计数据，主要用于获取补充耕地数据；专项调查数据主要包括符合条件可恢复耕种土地面积数据、储备补充耕地核查数据、耕地保护督察整改核查补充耕地数据；《贵州统计年鉴2021》，主要用于提取农作物种植面积数据指标。

1.2耕地保护的艰巨任务

比对2016—2020年度贵州省土地利用变更统计数据，2016年初贵州省耕地面积为453.02万公顷，2020年末耕地面积为341.51万公顷，相比2016年初减少了111.51万公顷，耕地数量变化幅度为24.61%。以5年为一个周期计算，年均耕地面积减少22.30万公顷，耕地利用年动态度为4.92%。贵州全省9个市（州）中遵义市耕地面积减少量最大，2016—2020年，黔西南州耕地变化幅度和动态度最大。减少的耕地主要流向建设占用、退耕还林、生态保护退出、产业结构地类调整、水库（坑塘）建设淹没、其他（如自然灾毁）等，所占比例分别为4.75%、21.46%、45.12%、25.15%、1.59%和0.33%，其中，大部分耕地划入生态保护红线范围和因产业结构变化调整为其他地类（表1、图1）。在实施乡村振兴战略大背景下，按照“三区三线”划定规则，贵州省完成国家下达的334.73万公顷耕地和240.8万公顷永久基本农田保护任务异常艰巨。1.3占补平衡的巨大压力

2016—2020年，贵州省由市（州）人民政府、省人民政府及国务院批准的项目（批次）用地9.08万公顷，其中，占用耕地5.30万公顷，占耕地减少面积的4.75%。在此期间，主要通过各类补充耕地项目和增减挂钩拆旧区复垦指标节余实现新增耕地5.47