财政资金对特许经营的支持.docxVIP

财政资金对特许经营的支持

（一）：项目建设期的“政府投资支持”

《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见的通知》（国办函〔2023〕115号，简称“PPP新机制”）以及随后的一系列PPP特许经营政策，尽管规定了特许经营应聚焦使用者付费项目，但并未就此否定政府财政资金仍然可以继续对特许经营项目予以支持。PPP新机制和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称“17号令”）均明确规定了，“政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。”

PPP新机制和17号令将财政资金支持分成了两个阶段，即建设阶段和运营阶段。两个阶段分别采用不同的支持方式，这完全有别于过去PPP模式下将建设阶段和运营阶段合并进行财政资金支持的方式（即可行性缺口补助）。为了加重强调新老PPP的区别，新规定又明确规定了，“除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。”。

一、关于建设阶段的“政府投资支持”的具体内容

政府在项目的投资建设阶段提供财政支持的主要目的是“支持投资”和“支持建设”，所依据的是以《政府投资条例》为核心的相关政策法规。

根据《政府投资条例》的规定，政府投资方式主要包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式。其中，直接投资不属于政府对经营性项目的支持方式，而是政府自行投资非经营性项目的方式，因此不属于特许经营模式范畴内的政府投资支持方式。另外，贷款贴息仅是在项目能够实现资金平衡的前提下，财政资金对银行贷款利息的补贴，而现实中绝大部分项目的特许经营者显然更关心的是项目如何能够实现基本的资金平衡，因此，贷款贴息在特许经营项目中应用率也相对有限。综合以上原因，在未来特许经营项目中，“政府投资支持”将主要聚焦在“投资补助”和“资本金注入”两种方式上。

二、关于投资补助

投资补助是政府投资支持的一种重要方式，在过去的PPP模式中也被划定在可行性缺口补助的范畴内，但是实际上被应用的情形很少（绝大部分的存量PPP项目均采用财政补贴方式），因此，在实践中可谓是“熟悉的陌生人”，但在未来新机制下的特许经营项目中，它必然将大踏步的走入人们的视野。

1.关于投资补助的概念和性质

根据国家发改委出台的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法（2023修订）》规定，投资补助是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助（当然，这里提及的投资补助是针对中央预算内投资而言，但各地方政府层面的投资补助的概念和性质如出一辙）。

投资补助的本质是由于某项目的经营收益在合理期限内无法满足投资回报要求，为了确保项目具有商业可行性，政府对建设成本予以补助。因此，投资补助的目的是减少投资人实际承担的投资额，从而能够促使投资人实现项目的预期投资收益率。为了更好的理解投资补助的本质。

对于投资补助还需要阐述两个性质：第一，从财务角度看，投资补助按照增加资本公积或者实收资本处理。也就是说，投资补助并不作为项目公司的经营收益（这一点与运营补贴具有本质区别）。第二，投资补助具有无偿性，也就是说，这部分政府投资并不需要项目给予投资回报，完全是政府的无偿付出。当然，这种付出也是有一定条件的。《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》中规定了，“如涉及财政资金使用的，还应按有关规定提出对财政资金使用的绩效评价指标。”若达不到绩效评价指标（例如项目固定资产建设不符合标准），则政府可以对投资补助资金进行相应的扣除，由项目公司承担相应损失。

2.投资补助针对的特许经营项目类型

关于哪些特许经营项目可以获得政府的投资补助，是当前市场上都非常关心的问题。PPP新机制和17号令对此阐述为，“符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则”。

（1）关于“一视同仁”，是指本项目无论采用特许经营模式还是采用其他模式都应该获得投资补助，而非特许经营模式独享。此内容较容易理解，本文不再详述。

（2）关于“符合法律法规和有关政策规定”，目前存在一定的理解歧义。在PPP新机制和17号令出台之初，此项规定通常被理解为：在某一个领域内的法律法规或者政策明确规定可以进行投资补助的情形下，政府才可以在该领域内给予投资补助（即，根据行业内的统一规定给予投资补助）。但是，在近期国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》第55条的甲方义务（即政府方义务）中规定了，“依照协