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存量资产盘活TOT项目财政支出责任评价

（一）引言

TOT（Transfer-Operate-Transfer）是“转让－运营－移交”的英文缩写，是指政府将存量资产所有权、股权、经营权、收费权等有偿转让给社会资本，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。具体来说，就是通过特许经营协议，把已经投产运行的基础设施项目移交给投资者去经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资者手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目。在特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交回来的一种模式。

随着我国城市建设的发展，大量原有的基础设施需要升级改造，我国城市建设进入了“存量”时代，如何盘活存量是多数地方政府关心的问题。2020年，疫情冲击下暴露出我国民生基础设施建设的不足，特别是在未来我国民生服务需求多元化、多层次的背景下，急需PPP模式（TOT模式是PPP模式的一种）引入交通基建、卫生医疗、公共设施及政务信息建设等民生领域，在政府和市场之间形成利益共享、风险分担和长期合作关系。特别是“棚改”的逐步叫停甚至被“旧改”所取代，亟需TOT模式盘活存量资产。就建设来说，一方面TOT模式能够实现盘活资产带来新的收益，另一方面省去了新建甚至是重复建设的资金，同时实现了“开源节流”一石两鸟。就运营来说，TOT项目没有新建环节，项目就没有了长期建设的风险（一般移交后改造时间要短的多），项目接手后或稍加改造后就可以带来现金流；另外，由于项目收益已步入经营阶段，使得项目经营者通过把经营收益权向金融机构提供质押担保方式再融资，也变得容易多了。

财政是一切政府行为的财力保障，大量学者对政府支出责任和财政进行了研究。不少学者指出，1994年分税制改革存在中央和地方财权与事权不匹配的不足，并阐述了省以下政府事权与支出责任现状的形成路径、既有政府间事权的决定方式、中央现有改革政策给定的空间、财政三大改革的展开逻辑与围绕着政府职能的相关改革等方面的影响。也有学者从地方政府收支角度对PPP项目财政支出责任带来的地方政府财政支出压力进行测算，研究显示西部地区超10%“红线”的城市数量明显高于东、中部地区。贾康等从政府主体债务风险合理分担的视角，对规范程度不同的各种PPP行为的财政支出责任进行分析，市场风险的不当转移、市场回报的提前锁定和绩效考核的约束丧失等都可能引发PPP隐性债务风险。受到财政承受能力制度效应的影响，潜在财政支出责任减少，全要素生产率、投入替代效应和财政风险效应降低了实际财政支出责任，产出结构效应和PPP规模效应提高了实际财政支出责任，技术效率不足导致实际财政支出责任高于潜在财政支出责任。我国治理体系和治理能力现代化过程中，连俊华分析民生水利事权划分和财政支出改革的方向，分类提出民生水利事权划分和财政支出责任的方案。在医疗领域，部分学者借助公共产品理论，基于因素分析法构建基本医疗保险财政支出影响因素分析了基本医疗保险财政支出模式。从国家治理机制看，有人讲财政事权划分改革归纳为项目法和要素法两种思路，提出根据决策权与支出责任、执行权与执行责任、监督权与监督责任这几大事权要素来对财政事权进行进一步地划分与配置。后疫情时代，应急财政支出法治化则是划分主体责任、疏解社会风险的制度基础，后疫情时期应急财政支出法治化面临四大阻碍：规范体系双向错位、支出责任过度下沉、应急财权与事权详略失衡、预算形式法定下的支出僵化等问题。

尽管学者们对PPP项目以及政府支出责任和财政进行了大量的研究，并且近些年有显著增长趋势。但研究仅限于某个问题的探讨或理论层面，鲜见从PPP项目实际运作进行评价。因此，本文以某市A片区TOT项目为例，对存量基础设施财政支出责任进行评价。通过TOT项目财政支出责任识别、测算，给出项目财政支出评价结论。为政府有效盘活存量资产项目，提升运营效率，缓解债务压力提供参考依据。

（二）TOT项目财政支出责任识别

某市A片区TOT项目按照“资产集中连片”及“肥瘦搭配”的原则，将片区内涉及到的9个子项目打包运作，资产包括干部周转房、群艺术馆及电视传输中心、地下公共停车场、综合服务管理中心、城市道路桥梁及公园。9个子项目资产决算值121755.22万元，现已全部建设完成，行政审批手续齐全，达到特许经营权转让及运营条件。项目采用TOT模式，拟将上述资产特许经营权转让给项目公司，由项目公司进行统一运营。

某市A片区存量基础设施TOT项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

1、股权投资支出责任识别

股权投资支出责任是指在政府方出资代表与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目由政府方出资代表与社会资本共同出资组建项目公司，政府应承担股权投资支出责任。

2、运营补