2025年中国乡村社会治理现状与展望.doc

中国乡村社會治理現实状况与展望

来源:《华中師范大學學报（人文社會科學版）》党国英中国社會科學院农村发展研究所研究员,乡村公共服务研究创新团体首席研究员,宏观室室主任、博士生导師,享有国务院特殊津贴。一、中国乡村治理重要問題概述（一）乡村治理的基础性认识問題乡村治理的本质是乡村社會公共资源的配置。公共资源包括社會文化习俗、政治經济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构的财政及服务能力等。保障經济高效运行、社會权利平等以及社會关系友好，是社會治理的基本目的。經济高效运行的基础是相對明晰完整的财产权制度。一般，限定在竞争性领域，私有财产制度更有助于經济高效运行。但诸多国家只是在法律文本上支持這种制度，而社會治理方式则容忍對财产权的多种侵害。社會权利平等包括就业机會平等、受教育机會平等，政治意愿体現平等、基本生存权利平等等。這些权利平等會給人們提供相對公正的发展机會，但却未必一定能保证人們更為看重的“經济平等”。以货币价值衡量的三类經济平等有很不相似的意义。可支配财富占有平等、收入平等与生活消费平等，這三者的意义很不相似。在一种相對公正的社會裏，反应這三种平等的基尼系数會依次減少，即一种社會的可支配财富占有的基尼系数可以高某些，但生活支出的基尼系数应當低某些，這意味著富人将自已的一部分收入用于投资，没有用于消费。投资的意义不仅有私人价值，也有社會价值。因此，仅仅用财富占有的基尼系数来反应社會平等状况是有缺陷的。收入平等不仅要看年收入差距状况，還要看單位劳動時间的收入状况，例如中国城镇年收入差距明显不小于城镇居民單位劳動時间的收入差距，即都市居民的劳動時间要長于农村居民。這個道理不清晰，就會犯政策导向錯误。社會友好或稳定绝非只是社會不发生對抗法律秩序的冲突，尽管诸多人對社會稳定做這样的理解。在收入水平低下、經济部门的权力与公共权力高度融合的社會共同体内部，一般會存在严重人身依附关系，且這种关系往往独立于文明社會的通行规则，而具有奴役性。這种关系在落後的农业社會是通例，民主选举等現代文明规则实际上很难嵌入，村庄轻易产生封闭性。假如有都市化条件存在，村民進入都市是逃离依附关系的重要途径。在都市，假如無收入、低收入人群没有得到就业与社會保障支持，這些人群會边缘化，會依附于黑社會力量，并腐蚀警察力量。若存在上述条件，城镇社會的不友好會是常态。當发生政府财政危机、收入分派不平等引起普遍埋怨時，一旦有偶尔原因诱导，社會就轻易产生民间与政府之间有组织的對抗。（二）中国乡村社會及其治理的特殊性當今世界有多种不一样的乡村社會类型，如欧美的高度专业化的乡村社會，南亚及非洲的部落型乡村社會，拉美的政商精英控制下的庄园制农村社會。後两种农村社會处在缓慢变化之中。中国乡村社會不一样于這三种类型，大体有如下特點。1.村级“政社合一”。中国在1958年開始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社将生产与社會管理统一掌握到政府组织手中。1964年之後，這個体制将某些管理权力逐渐下放到生产大队、生产队，最终于1980年代解体。此後，我国村一级的“政社合一”体制長期未变，只是详细形式在各地有所差异，例如，有村土地管理职能被行政村与村民小组之间共享，其中重心又有所不一样。2.在村级“政社合一”体制中，不管农业用地产权還是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“小区共同共有产权”。1980年代中国农村实行耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实現了分割，分割後的权利配置重心在各地又有所不一样，农户的土地财产权强度不高，权利边界不清晰。3.农村自主經济组织不发达。中国农民的专业合作社发展有鲜明的官方推進色彩。合作社的数量庞大，恰好证明合作社的意义不重要。真正运行规范的合作社数量很少，应當不超過总量的5%。對比欧美农民合作社，中国合作社對农村小区服务的功能基本没有。其他現代类型的农民自组织系统基本没发育。4.在“政社合一”体制中，农村小区公共服务的财务支出原则上由村社自已承担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式的制度安排。取消“三提五统”後，集体經营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成為村社支出的重要资金来源，但均未形成稳定收入，更未建立好的公共财政规范。5.在“政社合一”体制中，我国有村長直选這個制度安排。不過，官方安排了一系列做法，基本保证了村党支部是重要的公共权力行使机构，村委會在多数状况下受党支部节制。這种格局下的民主选举制度与都市惯行的民主制度并無重要区别。6.村委會设置的层级一般与农村宗法共同体單位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体單位有较高的重叠性。由于历史上人口迁徙原因的影响，這种這种重叠性在北方与南方地区也有较明显差异，南方某些地区的重叠性更强。按照Dunbar指数有关熟人社會的理论，村民小组或