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论政府治理的公共性

内容摘要：公共性具有特定的语义和语境。在政府治理的视角下，国家和市

民社会都是公共性的载体形式。这种公共性以公共利益为起点，以公共权力和公

共政策为路径依赖，形成公共产品和公共服务的表现形式，从而具有公有性、共

治性和共享性的特性。

关键词：政府市民社会治理公共性

公共性是政治哲学的重要观念，是公共管理理论的逻辑基点。学界不同学者

对公共性表述诸多，视角不一，但鲜有在治理的框架下进行研究。本文旨在以政

府治理的视域为切入点，阐释政府治理中公共性的内在规定，描述公共性在政府

治理过程中的特性，揭示国家与市民社会在对立统一中的有效契合，从而探究政

府治理实现善治的价值诉求。

公共性的语义与语境

公共性在抽象意义上具有特定的语义。“公共性是指特定范围内由特定对象、

环境和结果将具体个人（或主体）联系起来的具有普遍性、不确定性和意识交互

性的社会关系”。从范畴来看，公共性与私人性、个人性、私密性等概念是相对

而言的，“强调的是某种事物与公众、共同体（集体）相关联的一些性质”。无论

是作为特指的社会关系，还是作为强调的关联性质，在学理的维度上，公共性都

体现理性与法的光芒，折射公共精神与价值理念的蕴义，彰显公平与正义的力量。

公共性有多种语境，不同的语境其表征不同。在经济领域，公共性强调的是

公共交易与公共规则；在社会领域，公共性凸显的是公共生活、公共秩序和公共

意志；而在政治领域，公共性着重表现为公共利益、公共权力、公共政策和公共

服务等。

从政府治理的角度，公共性也体现着特定的内在规定。按照治理理论来看，

治理主要是基于对传统等级官僚制模式和扩展的自发市场秩序模式的反思，旨在

解决政府失败与市场失灵的矛盾问题，通过政府、市场和第三部门的合作，实现

三者比较优势的最大化，以达到对公共事务的善治，从而调整国家与市民社会的

关系。因此，正是在政府治理的语境下，公共性的本质在国家与市民社会的对立

统一中得以实现。

政府是公共性的主要体现者。正如马克思指出，国家除了阶级职能外，“一

切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”。这种职能属性是

政府的内在要求，并非外部强加而赋予的。“公共性是政府的第一属性，政府因

为实现其公共目标、维护其公共利益而建立，这也是政府公共性的起源，虽然不

同时代、不同背景对政府公共性的外部特征有不同要求，但实现正义、提供公共

物品却是所有政府公共性的公共内容”。公共性是政府存在的必要基础，也是政

府治理的价值标准。

市民社会也是公共性的重要载体。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中

指出：“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式，就

是市民社会”。这种交往的组织形式具有特定的公共性。哈贝马斯将原来的市民

社会分为“狭义的市民社会”和“公共领域”，“对于私人所有的天地，我们可以区

分出私人领域和公共领域。私人领域包括狭义的市民社会，亦即商品交换和社会

劳动领域，家庭以及其中的私生活也包括在其中”。“私人领域当中同样包含着真

正意义上的公共领域，因为它是由私人组成的公共领域”，而这种公共领域包括

“教会、文化团体和学会，还包括独立的传媒、运动和娱乐协会，辩论俱乐部，

市民论坛和市民协会。此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。

这种市民社会中的“公共领域”的本质属性就是公共性。

政府治理公共性的内在规定

治理理论强调治理主体的多元与合作，多元意味着差异性，合作蕴含着共同

点。国家与市民社会的对立统一是政府治理的逻辑前提，而国家与市民社会共同

蕴含的公共性，就是合作的基石。从政治过程来看，这种公共性的实现在起点、

路径和结果三个时段都有特定的内在规定。

（一）公共利益

政府治理过程中，公共利益是实现公共性的起点。公共利益不仅是公共性衍

生的出发点，而且是公共性异化和回归的道德原点。“公共利益是具有社会分享

性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件”。对于国家来说，公共利益

既是国家存在的必要原因，又是政府的重要职能。作为维护和实现公共利益的最

有力的载体形式，政府无论是制定政策，还是评估绩效，都必须以公共利益的存

在为基础，都必须以公共利益的实现为标准。对于市民社会来说，正如黑格尔指

出：“市民社会，这是各个成员作为独立的单个人的联合，因而也就是在形式普

遍性中的联合，这种联合是通过成员的需要，通过保障人身和财产的法律制度，

和通过维护他们特殊利益和公共利益