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特色小镇基金设置模式梳理（上篇）——政府引导基金

近两年，我国特色小镇建设已進入高速发展期，成為當下我国的經济新热點。特色小镇以产业為主导，在開发建设期往往具有投入高、周期長，且前期無過多资产可進行抵押贷款等特點。设置针對特色小镇项目专題基金是目前通行的一种融资方式，有助于社會资本迅速导入，并推進项目加速落地。文章分為上下两篇，對基金两种设置模式進行全面梳理；本文為上篇，重要论述政府引导基金交易构造分类及現实状况，并對經典案例進行分析。

行文构造目录如下：

一、政府引导基金的概述及交易构造分类

二、政府引导基金发展現实状况及特點

三、案例：湖北省長江經济带产业基金

四、案例：江苏省特色小镇发展基金

一、政府引导基金的概述及分类

（一）政府引导基金概念

投向特色小镇的产业基金可以按照其发起方不一样分為政府引导基金与产业投资基金，其中政府引导基金由政府发起，产业投资基金由社會资本发起。

政府引导基金（包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型）一般由地市级以上政府（一般是财政部门）牵頭发起，委托出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人采用股权投资等市場化方式共同出资，合作成立产业基金的母基金，對国家重點产业项目的建设進行政策性引导和扶持。政府通過较少财政资金的“种子”作用，撬動金融和社會资本，到达杠杆效果，扩大基金對项目投入的规模和力度。

政府引导基金在投向详细项目時需通過政府的审批，同步還需金融机构审核。广义上讲，基金的组织形式一般有企业制、有限合作制和契约制。基金的管理人可以由基金企业（企业制）或基金合作企业（有限合作制）自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。

（二）政府引导基金构造分类

针對特色小镇项目，政府引导基金的交易构造大体可分為如下三类。

1Ⅰ型构造：只设置母基金，不另设子基金

该种模式下，政府基金虽然由政府发起，不過政府一般不直接参与出资及基金管理，而是委托特定出资平台与银行、保险等金融机构及其他出资人共同出资。基金的管理人可以由基金企业(企业制)或基金有限合作企业(有限合作制)自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。

图1Ⅰ型构造示意图

2Ⅱ型构造：同步设置母基金与子基金，子基金资金来源多元化

该种构造首先由省级政府发起设置母基金，母基金出资人為省政府出资平台、金融机构和其他出资人，一般省政府只出资其中一小部分，基金出资重要来自于银行、保险、信托等金融机构，有時也會引入特定行业的实体企业参与。母基金再分散投资多种下级政府发起成立的子基金，起到引导下级政府发展特定产业的目的。

3Ⅲ型构造：既设母基金，也设子基金，子基金出资所有出自母基金

该种构造与Ⅱ型交易构造不一样，虽然都成立母子基金，但在该种模式下，母基金的总规模等于各子基金规模的总和，即各子基金的出资全额来自母基金。并且，政府也許對每個子基金分别委托基金管理机构，而不是由某個基金管理机构全权负责母基金旗下的所有子基金。

图3Ⅲ型构造示意图

（三）政府引导基金历史沿革

政府引导基金具有优化地方产业构造、增進中小微企业发展、吸引社會资本参与投资、配合供应侧改革、加速當地經济发展長处。

，财政部印发《政府投资基金暂行管理措施》（财预〔〕210号）。其中“政府投资基金”，是指由各级政府通過预算安排，以單独出资或与社會资本共同出资设置，采用股权投资等市場化方式，引导社會各类资本投资經济社會发展的重點领域和微弱环节,支持有关产业和领域发展的资金。政府引导基金符合财预〔〕210号文献中“政府投资基金”定义，故政府引导基金运作规范可参照此条例。

12月，国家发改委公布《政府出资产业投资基金管理暂行措施》（发改财金规[]2800号），并于4月1曰正式实行。该措施所称“政府出资产业投资基金”，是指有政府出资，重要投资于非公開交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府引导基金符合发改财金规[]2800号文献中“政府出资产业投资基金”定义，故政府引导基金运作规范可参照此条例。发改财金规[]2800号文献明确了政府出资产业投资基金应投向的产业领域，详细包括非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域和先進制造业领域、创业创新领域等。并强调政府出资产业投资基金的详细投资對象应是未上市企业股权，或者上市企业的定向增发、并购重组和私有化等股权交易的股份。

從以上两個文献中来看，财政部颁发的名称為“政府投资基金”，发改委措施的名称為“政府出资产业投资基金”，两者称呼不一样，但都同样合用于政府引导基金。

解讀以上两個文献，可知對于投向特色小镇的政府引导基金，盈利并不是第一目的。其重要目的為：第一，可以实現招商引资，為小镇发展引入创新项目。第二，可以增進区域的产业升级转型，推進經济发展。同步