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行政许可案件判决方式探微

行政诉讼制度为司法权监督行政权奠定了基础。行政诉讼法所确立的

四种判决形式体现了司法权的监督范围和监督方式。就行政处罚和行政强制等

案件而言，维持、变更和撤销判决完全可以达到监督的目的，被告行政机关似

乎也无规避法院监督的空子可钻。但行政许可案件则不然，对于许可机关颁

发、变更、拒绝、收回、吊销、中止许可的行为，法院通常采用撤销、维持和

判令履行的判决形式。然而，法院撤销了行政机关违法的变更、拒绝、吊销许

可证的行为，并不导致行政机关恢复、返还、颁发许可行为，行政机关也完全

可以法院未明确判令其作为而拒绝恢复、颁发、返还原告的许可证。即使运用

判令被告履行法定职责的判决形式，对违法变更许可等行为也难以达到有效的

监督目的。很显然，对法定判决方式的传统理解和认识已经严重影响了行政许

可案件的处理，在日益增多的许可案件中，这一现状应当引起理论界的高度关

注。

一、行政许可案件的种类和特点

行政许可案件分为六类：一是对颁发许可决定不服提起的诉讼；二是对拒

绝行为不服提起的诉讼；三是对拖延不予答复行为不服提起的诉讼；四是对变

更许可的行为不服提起的诉讼；五是对废止、收回、中止许可的行为不服提起

的诉讼；六是对吊销、注销许可的行为不服提起的诉讼。对上述六类许可案

件，法院目前能够适用的法定判决方式只有三种，即维持、撤销和履行判决。

上述案件中，除第三类案件法院可判令被告在法定期限履行职责外，其他

许可案件都存在一个对撤销许可行为判决的理解问题。行政许可案件不同于行

政处罚等其他案件。违法的处罚决定被法院撤销后不再产生效力，除非法院判

令其重新作出某项具体行政行为，否则行政机关不得就此再作出新的处罚决

定。原告权益能否得到保障并不取决于处罚决定被撤销后行政机关的后续行

为。然而行政许可案件往往以原告申请某项许可被拒绝或行政机关限制、剥夺

原告已享有的许可为内容，故法院判决撤销行政许可机关的行为，并不自然导

致原告获得许可或继续保留其许可，法院不可能代替行政机关向原告发放许

可。原告能否取得或继续保有其权益，仍要受被告行政机关后续行为的左右。

特别是对于行政机关违法拒绝、变更、废止、收回、中止、吊销、注销许可的

行为，法院除判决撤销违法行为外，还能否直接判令被告重新作出许可行为，

恢复、发还许可呢？这正是本文需着重探讨的问题。

二、现行许可案件的法定判决方式及问题

为了更清楚地分析问题，我们不妨从具体案例说起。大观园游览中心系中

外合资经营（以下简称大观园），合资三方为宣建公司、长城公园、华长公

司。1993年10月，长城、华长公司与金箭公司签订了注册资本转让合同，市

外经委批准了该合同。市工商局也变更了大观园的企业登记并颁发了营业执

照。金箭公司接管了大观园经营管理权。此后长城公司于1996年1月5日向市

外经贸委递交了材料，提出要求恢复其与华长公司在大观园的股东地位。市外

经贸委经审查，作出批复，批准长城公司收回其在合营公司中的权益，恢复其

与华长公司在大观园公司的股东地位。长城公司便接管了大观园经营管理权。

市工商局办理了大观园法定代表人的变更登记并颁发了新的企业法人营业执

照。金箭公司不服市外经贸委违法批准长城公司收回股权及市工商局违法变更

大观园登记的行为，向法院提起诉讼。一、二审法院以超越职权、事实不清，

证据不足为由，判决撤销被告外经贸委的批复，以由该批复批准成立的大观园

董事会不是申请变更登记的合法主体，其提交的变更大观园法定代表人的申请

不具有合法性为由，判决撤销市工商局的变更登记行政行为。同时法院对于金

箭公司要求判令第三人长城公司、华长公司立即交还大观园经营管理权的诉讼

请求，以该请求不属于本案审理范围为由表示不予支持。判决生效后，金箭公

司要求被告工商局执行判决，工商局以法院判决仅有撤销原变更登记行为，而

无判令被告颁发营业执照内容为由，拒不执行法院判决。因此，原告在胜诉后

很长时间仍然无法进驻大观园，而第三人长城公司也以工商局未变更其登记为

由仍然占据大观园。

结合此案，笔者关注的问题是，对于被告非法变更许可登记的行为，法院

应如何判决？

（一）单纯的撤销判决能否满足原告的诉讼请求

任何判决形式都是针对诉讼请求而言的，许可案件的判决也不例外。法院

作出撤销行政机关变更登记行为的判决，是否能够满足原告的诉讼请求，是否

能够达到诉讼目的呢？从原告角度讲，他所追求的并不仅仅是撤销非法的工商

变更登记，而是将企业登记状况恢复到变更以前的状态。因此，该项判决就应

当是既撤销违法的变