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第九章公共管理的实现途径

公共管理有多种治理途径。其中，行政管理是公共管理的传统途径，现代政府仍然会用

其内部的行政管理方式方法去实现社会管理职能。公共行政是行政管理的现代形式，它不仅

突出了行政管理的公共性质，而且保持着对效率的追求。因此，公共行政的科学化和技术化

成果对于公共管理来说依然是适用的，公共管理在方法和技术方面从公共行政那里继承了许

多有益的因素。公共政策是公共管理的基本途径之一。其实，作为公共行政的治理工具，公

共政策在20世纪得到了较为充分的发展，已经变得非常成熟，公共管理需要在社会治理过

程中充分地运用公共政策。与公共行政相比，公共管理更加重视社会治理过程中的政治问题，

会倚重于政治途径去开展社会治理。公共管理产生于利益分化和利益博弈都无以复加的条件

下，成长于政治利益成为政治生活的基本特征的时代。所以，政治过程在公共管理中也会得

到完整的体现。就要求公共管理必须自觉地把法制以及政治协调等方式作为基本的治理途

径。

重点问题

行政管理、公共行政和社会管理的内涵

公共管理的主要方法与技术

公共政策的主要环节

利益分化与利益博弈

政治过程

法制建设

第一节管理途径

一、行政管理与社会管理

“行政”与“管理”这两个概念往往是联系在一起的，这是因为，“行政”本身就包含

有管理的意思，属于整个人类管理活动的一部分，而且是人类最为古老的一种管理活动。从

一定意义上说，自从有了人类的活动，就必然会发生把一定的人群整合为一个群体的管理活

动。而在历史上，正是由于行政的出现促使了人类的管理活动得到了迅速的发展。所以，行

政管理就是管理的一种形式，是一种专门开展社会治理活动的管理形式。

如果说一切组织都有管理的问题，那么，行政管理则是特殊的开展社会治理活动的组织

所进行的管理活动的总和，其他组织的管理更多地表现为对组织自身的管理，而行政管理不

仅是开展社会治理活动的组织自身内部的管理活动，在以往很长的历史阶段中，也是这种组

织管理社会的活动。在农业社会，以王室或朝廷为标志的社会治理机构在管理自身与管理社

会之间几乎没有什么区别，都是行使权力的过程，都属于行政管理的范畴。到了工业社会，

出现了现代意义上的政府，行政管理与社会管理开始分化，政府自身的内部管理表现为行政

管理，在等级化的组织结构的线条上依然表现为权力作用的过程。与农业社会的管理所不同

的是，这种权力的作用过程受到规则体系的控制，因而显得较为规范。政府对外部的管理属

于社会管理的范畴，被要求尊重公民的权利、依法治理，特别是到了20世纪，更多地使用

法律、公共政策等治理工具去进行管理。但是，行政管理的方式方法在广泛领域中的继续应

用也是一个不容忽视的事实，即使在那些成功地运用了法律和公共政策的领域中。。行政管

理的方式方法也经常地被使用。

从英文的使用来看，“行政”(administration)与“管理”(management)是有区别的。“行政”

主要是指与政府或行政机关相关的管理活动，而“管理”主要指社会中的那些具有私人性质的

组织自身的管理活动，在使用上，更多的是用于考察工商企业组织的管理活动。从中文字意

上看，“行政”一词的基点在于“政”，“行”是一个动词，“政”才是所行之事，而“政”则

是在国家出现之后才出现的。直到现在，人们单独使用这个概念的时候，还是把它作为国家

的政务或与国家相联系的各种事务，在引申的意义上，也用来指称和描述与国家相关的各种

形式的活动。所以，“行政”中的“行”，实际上与作为动词的“管理”有着同样的含义，而

“行政”中的“政”则表明了行政的特殊性质，即表明行政不是一般意义上的管理，而是一

种特殊形式的和有着特殊内容的管理。“行”与“政”合起来，就是管理国家政务；“行政”

与“管理”合起来使用则是为了更加突出地强调行政中管理方面的内容和特征，即突出行政

的管理内涵。在今天，“行政管理”概念的内涵可以分为两个方面，即广义的和狭义的行政

管理。狭义的行政管理就是指政府的内部管理；广义的行政管理除了包括政府自身运行中的

管理活动，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外

部职能。所以，广义的行政管理概念是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。在更多的

情况下，行政管理是指一种特定的管理方式和方法，是指政府把其内部的管理方式方法应用

于管理社会事务。

“社会管理”也是一个比较复杂的概念。在英语中，它也有两种表达形式，即“society