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明确行政调解协议性质加强消费者权益保护

2005年12月02日

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在解决消费者权益争议的五种途径中，工商机关在处理消费者申诉、解决消费纠纷方面具有独特的不可替代的优势。行政调解协议虽然不具有强制执行的法律效力，但它的性质是合同，应当按照法律对合同的规定来处理相关问题，并按照法律对合同的有关规定对消费者进行进一步的保护。

工商机关的消费者权益保护部门和12315消费者申诉举报中心在调解消费者权益争议，保护消费者的合法权益方面做了大量的工作，然而，由于行政调解协议不具有强制执行的法律效力，一些当事人就借故不履行调解协议。这样，既浪费了执法资源，又影响了执法效能。因此，必须明确行政调解协议的性质，加强对消费者权益的保护。

一、解决消费者权益争议的五种途径分析

消费者权益争议无论是因商品产生还是因服务产生，在法律上都可以按合同纠纷或侵权来处理，它是一种债的关系。《消费者权益保护法》为这些纠纷的解决提供了五种途径供选择：(一)与经营者协商和解；(二)请求消费者协会调解；(三)向有关行政部门申诉；(四)根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；(五)向人民法院提起诉讼。这五种途径是一种并列的关系，当事人可以任意选择。但这五种途径对于消费者权益的保护力度是不是也是同等的呢?分析如下：

(一)与经营者协商和解。无论是合同之债还是侵权之债，当经营者认可对消费者造成侵害(例如，提供了瑕疵商品、侵犯了消费者的人身自由、人格尊严等)的时候，双方可以对经营者行为的性质、损害赔偿的范围、损害赔偿的数额等内容达成协议。其实，和解的实质是双方在已经发生事实的基础上签订的一个新的合同。

(二)与(三)都是调解。只是前者是在消费者协会的主持下进行，后者是在有关行政部门的主持下进行。如果调解成功，双方在调解人的主持下签订调解协议，此时的结果与(一)非常相似，仍然是双方在已经发生事实的基础上签订的一个新的合同，该合同的内容不是买卖、不是赠与，而是损害赔偿。与(一)的区别仅仅是：在(二)、(三)的情况下，有消费者协会或有关行政部门的主持和见证，而(一)的情形中仅有经营者、消费者当事人双方参与。

(四)仲裁。中国仲裁协会是社会团体法人，仲裁实行一裁终局的制度。仲裁庭在做出裁决前，可以先行调解。这里的调解书与裁决书具有同等的法律效力。

(五)诉讼。诉讼有诉前调解和民事审判两个程序，民事调解书与民事判决书具有同等的法律效力。诉讼是解决消费纠纷最有权威、最有力度的一种方式。

综观五种途径：(四)、(五)效力最强，均具有强制执行力。然而，由于仲裁的发生必须是当事人在事前达成仲裁协议，这对于消费者权益争议来讲似乎有些勉为其难；诉讼费时费力，而消费纠纷本身又具有消费群体分散、个案案值较小、消费者举证困难等因素的存在，如果消费者还有其他的救济途径，一般是不会选择向法院起诉的，对消费纠纷提起诉讼的机会成本毕竟是太高了。

第一种途径，其实质前已分析，它是双方达成的一个新的合同。在强弱力量对比异常鲜明的情况下，在强者已对弱者造成侵害的前提下，强弱双方在“平等”基础上达成的协议可能是“平等”的吗?结果不言自明。因此，在消费纠纷发生时，消费者多向消费者协会或工商机关求助。然而，由于消费者协会是一个社会团体法人，它的性质决定了它更多的是通过舆论、宣传等途径支持消费者，因此，在它主持调解纠纷的时候，社会现实决定了它的保护力度是不够的。而工商机关作为行政机关，既有行政执法的职权，又有保护消费者权益的职责，它的调解不仅具有程序简便、方法灵活，解决纠纷比较及时的特点，而且还有其他途径不可替代的优势：(一)工商机关在处理消费者申诉时有收集证据的职权①；(二)调解书经双方当事人签收后，当事人应当按照调解协议履行义务，经营者拒不履行调解书，且构成《消费者权益保护法》第五十条第七项规定的违法行为的，由工商机关依照有关法律、法规或者规章另案处罚②；(三)工商所在处理消费者权益争议时，发现经营者有违反工商行政管理法律、法规或者规章的行为而应当给予行政处罚的，应当按照有关法律、法规或者规章处理③。因此，可以说，工商机关在解决消费纠纷中有着独特的不可替代的作用。

目前，中国正处在社会转型期，思想理念、社会关系、利益格局都处在急剧变动之中。在这个背景下，社会矛盾纠纷不断增多，纠纷主体、内容和表现形式也日趋多样化、复杂化，处理不及时不妥当都很容易激化成群体事件或刑事案件，以致影响社会稳定和全面建设小康社会的顺利进行。因此，必须充分发挥工商机关行政调解的及时有效化解社会纠纷、维护社会稳定的长效作用机制，弥补司法审判在功能上的缺憾，降低社会管理成本；同时，必须明确行政调解协议的法律性质，实现与司法审判制度的有机衔接和良性互动。

二、行政调解协议的性质是合同

对于消费纠纷行政调解成功后达成的调解协议，当事人应当自