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初中起点公费师范生违约行政性信用责任研究

内容摘要：公费师范生制度在实施过程中为乡村培养了无数教师人才，但也出现了少数公费师范生拒绝履行任教职责的违约现象。而随着我国信用建设的开展，行政性信用责任也开始逐渐展现出威力，我国的某些省市决定在处理公费师范生违约问题时也设置行政性信用责任。但在设置公费师范生的违约责任时，初中起点的公费师范生以其签约年龄低、协议期长等特点具有明显的特殊性，对于初中起点公费师范生《定向培养协议》违约问题的行政性信用责任设置上应当慎重考虑。

关键词：信用责任;行政协议;公费师范生

一、问题的提出

公费师范生制度即师范生公费教育制度，是指由中央财政负责安排师范类学生在校期间的学费、住宿费，并发放生活补贴，学生毕业后应当回到生源省份从事至少六年教育工作的制度。在此项制度施行的过程中存在着一类提前批次录取的初中起点公费师范生，大致分为本科层次初中教师、本科层次幼儿园教师、本科层次小学教师三类，与高中起点公费师范生不同的是，他们大都需要从初中毕业就读到本科毕业，横跨未成年与成年两个阶段，及跨越限制民事行为能力与完全民事行为能力两个阶段。在司法实践中，公费师范生《定向培养协议》被认定为行政协议。在当前的大部分公费师范生定向培养协议中都有对违约责任的表述，教育部在2018年也出台了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，其中就明文规定了公费师范生违约可能承担的责任，其中之一就是建立公费师范生诚信档案。所谓信用责任是指个人与企业不履行信用义务所产生的责任，[1]是一种较为新型的责任形式。其中由行政机关以行政行为追究的行政性信用责任会引起较为严重的信用惩戒后果，对于设置此种违约责任的合理性，以及应当如何设置此种违约责任，在我国学界尚未达成统一意见。如在2020年两会召开期间，人大代表刘发英提出的“应当将拒绝赴生源地任教的公费师范生列入失信黑名单”提议引发了较大争议，社会舆论两级分化。笔者认为，公费师范生定向培养协议，尤其是其中政府机关与初中起点公费师范生签订的培养协议存在着许多特殊性，值得就初中起点公费师范生定向培养的行政协议违约的行政性信用责任进行研究。

二、初中起点公费师范生行政性信用责任的现状和问题

但正如前文所述，初中起点公费师范生相较于高中起点公费师范生、普通社会主体存在一些不同，在追究其拒绝履行任教义务的信用责任时应当对整个制度运行的现状出发，以发现责任设置中存在的问题。

（一）公费师范生违约之行政性信用责任的现状

公费师范生制度在我国已经实施多年，为我国尤其是西部地区输送了大量优质的教师资源，但公费师范生毕业后拒绝回到生源地任教的情况也并不少见。虽然教育部在2018年出台了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，但此项《实施办法》仅针对报考教育部直属师范大学的高中毕业生，而初中起点公费师范生属于各省、市自行规划设置的项目，并没有国家层面的统一立法，仅仅由各地方根据情况设置，而对于初中起点的公费师范生违约行为，我国目前也设置了行政性的信用责任。但是，由于行政性信用责任是随着政府信用体系建设工作而产生的较为新型的法律责任，责任的构成要件与责任后果尚处于不缺定的状态，但仅就目前的责任后果而言已经颇具威力。

（二）初中起点公费师范生违约行政性信用责任存在的问题

1.行政性信用责任的必要性争议

行政性信用责任作为一种较为新型的法律责任，又具有较强的惩戒性，因此对于此种责任有没有适用于公费师范生、甚至初中起点公费师范生的必要性争议是不可避免的。笔者认为，法律要求相对人承担信用责任是合理的，依据之一是要保护社会大众的信赖利益，对失信行为予以惩戒无疑是使因失信行为遭受损失的不特定人获得安慰的一种方式。在公费师范生制度的实施过程中涉及到的信赖利益不仅仅是行政机关与行政相对人双方的，还涉及到不特定的多数人。以湖南省益阳市的公费师范生招生公告为例，公费师范生名额往往也是需要进行竞争的，在这种情况下，行政相对人违约的行为实质上在损害行政机关信赖利益的同时也损害了落选报名者的信赖利益。因此，基于信赖利益保护的角度，公费师范生违约的行为应当承担行政性的信用责任。法律要求相对人承担信用责任的依据之二是对于社会秩序的维护。我国的某些省市在早年间为了本地农村等地区的教育质量，通过设置公费师范生制度，与辖区内的高等教育学校达成共识，给公费师范生以不通过高考就可以就读高等学校的机会。且作为师范生，应当通过教师资格考试才可以成为编制教师，但某些地市同样免去了公费师范生担任教师应当通过教师资格考试的要求。这些特殊的设置实质上是为了公共利益的需要适度突破了社会秩序。而公费师范生作为超越社会秩序的既得利益者，又拒绝履行相应的责任，是无理由地突破社会秩序，应当承担相应的责任。

2.初中起点公费师范生之行政性信用责任的构成要件问题

一个法律责任