走向破产的英国伦敦地铁 ——中国地铁未来发展之鉴.docxVIP

伦敦是世界上最早修建地铁的城市，整个地铁系统庞大而繁杂。由于年代久远，许多支线和站台都需要改造翻新，然而紧张的政府预算无法填补巨大的资金缺口，急需大量的外来资金补充。PPP在上个世纪末被英国政府视为缓解财政压力的有效手段，并在伦敦地铁项目中大胆地使用，预期私人部门在运营管理30年中投入70亿英镑，然而PPP项目在开始不到7年的时间就夭折了，虽然政府采取了许多措施，却依然无法改变整个项目走向失败的结局。本文通过分析伦敦地铁PPP项目从采纳、实施到失败的全过程说明其走向破产的必然性，并且探讨了中国地铁未来发展可能出现的困境。

1.地铁与PPP

城市轨道交通是指城市中使用车辆在固定轨道上运行且主要用于城市客运的交通系统，主要有地铁、轻轨、市郊铁路等模式，其中以地铁最为普遍。轨道交通的出现为城市居住区和工作中心提供了一种快捷便利的连接，有利于加速城乡一体化的建设。中国自1965年在北京修建第一条地铁，近50年来已经在10多个城市陆续建设了地铁和轻轨路线，另外30多个城市正陆续规划建设中。但是，由于轨道交通造价高昂(地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元），资金筹措成为轨道交通发展的首要障碍。根据发改委运输所完成的《2012-2013年中国城市轨道交通发展报告》统计，2012全国轨道交通总投资量高达2600亿元，虽然使用了大量的财政补贴，发行债券，但资金缺口依然非常巨大。PPP作为一种国际流行的政府融资手段，在许多国家已在轨道交通项目中尝试使用，但是在中国引进PPP模式还不常见，主要的有北京地铁四号线采用PPP模式，深圳地铁采用BOT融资模式，以及南京地铁2号线使用的BT模式。PPP能否成为地铁项目一种较为有效和持续的融资手段，一直是业内比较关心的问题。

2.伦敦地铁的历史

伦敦地铁的出现，是国际大都市发展到一定程度的必然产物。地铁为伦敦市的交通提供一种极具效率的解决方案，并且对当代的经济发展特别是周边卫星城市的建设做出卓越的贡献。从1836年建设第一条地铁起，伦敦现拥有11条线路，纵横交错，四通八达，总长超过400公里，日客流量300万人次，车站275个，伦敦因此被称为“建在地铁上的都市”。伦敦是世界上最早建成轨道交通系统的城市，其轨道交通的建设与管理模式比较典型,，一些重要车站和地铁站几乎都建在一栋站舍内，而且出站就有公共汽车站或小汽车停车场，有1/3的地铁车站和小汽车停车场结合在一起，许多地铁车站设置在人流相当集中的大商店或办公楼底部，形成十分方便的换乘体系。这种体系有效限制了私人小汽车进入市中心区，也能保证市郊居民在1小时内到达市中心办公地。伦敦轨道交通采用多层次多类型的交通模式，主要轨道交通系统分为地下铁道(重轨)、快速轻轨以及高架独轨交通3种类型，并可再分为7种不同层次、类型，从而组成一个综合的轨道交通系统。其中，轻轨交通以地面或高架形式为主。另外在伦敦，地铁与市郊铁路共轨也是一种常见方式，既能起到共享线路资源的作用，又有利于提高城市周边旅客进入市区的换乘方便度以及铁路潜储运的充分发挥。

3.伦敦地铁运用PPP模式的实践

伦敦市中心大部分线路是在20世纪初完成的，最初的设施由于设计者的远见直到今天都很少有改变。然而近几年，伦敦地铁线路的老化和服务水平的恶化越来越多地被人们关注。伦敦地铁由国营的伦敦地铁公司（简称LUL）拥有并运行，由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。在1998年的政府检测中发现地铁的可靠性指标为94%，这意味着每发出16列车，因为安全问题就要取消一列，更新改造成为伦敦地铁最大的挑战，其中绝大部分资金投入依赖于中央政府的投资及补贴。自1994年以来，英国政府用于交通资金的预算逐年下降，而地铁损耗日益严峻，资金需求逐步扩大，完全靠政府补贴已经无法持续。

为了解决巨大的资金缺口，1997年大选后英国政府开始考虑新的资金筹措方式，考虑到完全私有化不符合地铁准公共产品的特殊属性，政府倾向使用PPP模式对整个地铁进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同，将30年的特许经营权分别转让给SSL，BCV和JNP3家公司。使用设计-建造-融资-运营的DBFO模式，3家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复，而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。基础设施公司的回报由固定资产和业绩决定。经过论证，伦敦地铁实施PPP模式主要基于以下考虑：由私营机构提供更加确切和有保障的长期投资；刺激私营机构提供更有效和积极的长期（30年）管理模式；同时政府部门保留对地铁的维护控制权；促使伦敦地铁系统更加高效。

3家公司其实分别由两大联合体控制。名为Metronet的联合体控制了SSL和BCV两家公司。其主要成员包括世界最大的地铁建造商庞巴迪公司、英国大型咨询公司阿特金斯