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规范性文件的合法性审查标准问题

依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），法院有权针对行政规范性文件的合法性开展审查工作。然而，对于规范性文件能否作为被诉行政行为合法性的判断标准这一问题，《行政诉讼法》及其司法解释并未作出明确规定，理论与实践中仍存在较大争议。这对附带审查制度的发展和落实产生了一些不利影响。因此，本文将围绕“叶某定案”这条主线，以类案为辅助，对上述问题展开研究，旨在助力提高司法审查效率，增强司法审查统一性，从而有效监督行政主体的行政行为。

一、叶某定案案情简介

《行政诉讼法》第五十三条确立了规范性文件的附带审查制度，既能保证法院及时审结案件、提高办案效率，也有助于监督行政机关行使规范性文件的制定权。关于规范性文件能否作为被诉行政行为合法性的判断标准问题，叶某定案为其提供了契机。

（一）案件事实及主要争点

2010年9月2日，上海市人民政府发布《关于批准崇明县人民政府2010年第十七批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，批准原上海市崇明县人民政府（现崇明区人民政府）征收长兴镇同心村、鼎丰村、农建村等相关队的农村集体土地，叶某定户的宅基地属于征地范围。基于案件事实，本文梳理相关行政机关作出的具体行政行为：一是原崇明县规划和土地管理局（以下简称原崇明县规土局）作出责令交出土地决定书；二是崇明县长兴镇人民政府作出强制拆除违法建筑决定书；三是崇明县人民政府对叶某定户宅基地上房屋组织实施了强制拆除。

叶某定不服这三种行政行为，分别向相应的法院起诉，以主张其权益。此案例的主要争点如下：依据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》），原崇明县规土局发布责令交出土地决定书，但该《暂行规定》属于规范性文件，能否作为被诉行政行为即责令交出土地决定书合法性的判断标准。

（二）裁判要点

叶某定不服崇明县规土局发布的责令交出土地决定书，向崇明县人民法院提起诉讼，请求法院撤销该行政行为，但法院判决驳回原告的诉讼请求。叶某定对该判决不服，提起上诉。叶某定认为，涉案房屋所在地块自2010年起启动拆迁工作，故涉案房屋补偿应当适用《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》及其若干应用问题的通知的相关规定。

法院认为，叶某定户的房屋土地所在地块于2010年经上海市人民政府批准征地，该地块的征地房屋补偿方案于2014年获批复，被上诉人依据《暂行规定》开展征地房屋补偿工作，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《暂行规定》第二十六条规定，被上诉人原崇明县规土局作为区（县）土地管理部门，具有作出责令交出土地决定的法定职权。对于本案中《暂行规定》这一规范性文件能否作为被诉行政行为合法性的判断标准，法院持肯定态度。由于被上诉人所作的责令交出土地决定，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，法院驳回叶某定的上诉，维持原判。

二、相关案件判决及法理分析

本文旨在分析规范性文件能否作为被诉行政行为合法性的判断标准问题，通过梳理相关案件的判决与当前相关学术研究，明确法院立场、态度与审理思路，总结一些学者的观点和分歧，并结合相关案件进行法理分析。

（一）相关案件判决

将相关案件根据案件的裁判理由及判决结果进行分类，案件大致可以分为两类。

第一，行政规范性文件违法，不得将其作为行政行为合法性的判断依据。根据相关规定，若规范性文件的合法性无法得到法院的认可，那么在行政行为合法性判定中，该文件不能作为依据，同时要在裁判理由部分详细阐明。规范性文件违法情况会直接影响其在个案中的法律效力。例如，楼某良等诉福建省三明市三元区人民政府案中，楼某良指出三元区人民政府不具有《三元区人民政府关于三元区国道534槐林至荆东段改造项目房屋征收的决定》（元政文〔2018〕81号文件）的制定权限，且“补差”内容违反上位法，请求全面审查。在吴某与重庆市荣昌区人力资源和社会保障局等不服信访事项回复纠纷案中，经法院审查认定，规范性文件不当增加行政相对人义务，违反规章规定，不能作为被诉行政行为合法性的依据。

第二，行政规范性文件合法，但能否作为认定行政行为合法的依据需进一步认定。部分行政规范性文件合法，但是在作出行政行为时，行政机关未进行实质性适用，致使规范性文件的依据地位无法确立。顾某与浙江省诸暨市牌头镇人民政府行政强制一审案中，法院认为政府强制拆除顾某的养殖场时，未适用顾某指出的规范性文件，否认其依据地位。部分行政规范性文件合法，且能作为行政行为合法性的依据。在叶某定案中，被上述人原崇明县规土局明确其作出责令交出土地决定书的依据是《暂行规定》，法院认为被上述人适用该规范性文件正确且执法程序无不当之处，最终认定被上述人作出的责令交出土地决定书合法。

（二）法理分析

关于程序启动的要件问题，根据《行政诉讼法》，学者陈运生将启动要件归纳为三