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属地管理政策下基层治理的困境及其消解

赵辰光宋宏伟

摘要：作为一种行政体制，属地管理旨在通过行政区域的划分来明确各级政府和部门的职责。理论上，属地管理政策下的地方政府能够根据自身掌握的信息更好地解决属地问题，进而提高行政效率，然而现实中却出现了属地管理的“异化”行为。在一些地方，原本用来明晰主体、分级负责的属地政策成为上级政府避责、“甩锅”的工具，使基层政府面临任务繁重、责大权小的工作压力，督查频繁、问责过多的政治压力以及资源不足、难以作为的治理压力。文章以基层政府中乡镇一级为例，在分析上述压力的基础上提出赋予基层权力、释放基层活力、激发基层动力的解决措施，以提高基层治理效能，从而助力我国基层治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：属地管理；基层政府；基层治理；路径优化

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）03-0049-04

作为一种行政体制，属地管理旨在通过行政区域的划分找到问题的源头，将问题和矛盾解决于基层，进而明晰各级政府职责，实现守土有责、守土担责、守土尽责[1]。与垂直管理行政体制不同，属地管理主要以“块块”为主，“谁主管，谁负责”的属地政策使地方政府不仅要维护当地的社会稳定，还要促进经济发展，处理好人、财、物之间的关系。属地管理政策下的各级政府本应责任明确，依据本地的相关信息及时发现问题并予以解决，但一些地方在具体实施过程中却存在“异化”行为。属地政策成为一些上级政府推卸任务、摆脱责任的工具，将责任属地给下级政府却不赋予相应权力；各级责任主体之间秉持“多一事不如少一事”的原则相互推诿扯皮，使得政策执行“最后一公里”的基层政府面临巨大的压力。基层是国家与社会的连接者，也是政策方案的执行者，基层政府一方面要承接上级政府所分配的任务并承担相应的责任，另一方面要落实具体政策并处理好社会公众自下而上的诉求，因此，基层治理能力影响着我国现代化治理水平。近几年，国家针对基层问题陆续出台相应政策以减轻基层压力，但现实中基层政府面临由上至下逐级传导的政策执行压力、群众服务诉求解决压力以及来自上级政府和人民群众的双重考核监督，其治理压力并未得到缓解。基层治理是我国现代化治理的基石，本文从属地管理的视角出发，分析了属地政策“异化”下基层政府面临的困境，并提出了相应的消除措施，进而为我国实现基层治理体系和治理能力现代化稳固根基。

二、属地管理政策下基层政府面临的困境

（一）任务繁重、责大权小的工作压力

乡镇政府作为我国行政管理体制的末端，其治理水平是我国国家治理体系和治理能力在基层的体现。然而在现实中一些乡镇政府却面临着治理事务泛化、责大权小的现实困境。

一方面，基层治理中的条块矛盾导致基层治理事务泛化。一般而言，在基层治理中，“条条”主要是区县的职能部门或者上级政府的垂直管理部门，“块块”主要是指乡镇（街道）。条块关系既包括条块间目标一致、彼此合作的状态，也存在彼此矛盾冲突的一面[2]。目前我国职能部门改革目标是“条块结合，以块为主”，但在实际运行中，乡镇中的一些部门既受到上级的指挥又要受到当地政府的管控，导致一个部门对应多个上级领导、一名基层人员对应多个办公室的情况时常发生，上下级政府部门之间出现职责范围模糊、权责不一的现象。为此，一些上级政府会将自身所承接的工作任务以属地管理的名义下发给下级，而迫于上级所拥有的人事任免以及项目审批等权力，基层只能为其“跑腿”。这种打破了“谁主管，谁负责”的逻辑增加了基层的治理事务，使基层面临着“上面千条线，下面一根针”的现实困境。

另一方面，乡镇政府责大权小的工作压力主要表现在执法权的缺位以及协调能力不足方面。以地域为界限的属地管理要求乡镇政府对所属辖区的经济发展、社会稳定以及安全监管等所有事项负责，而上级下达众多治理任务的同时却未能下放相应的权力，一些重要的执法权仍保留在垂直管理部门手中，使得一些乡镇政府处于想管没权、不管却要因属地原则而承担责任的两难境地。另外，上级政府的职能部门往往以代表上级政府的身份出现，然而其在一些乡镇设置的相关机构中的接洽人员并未深入乡镇治理中，乡镇政府难以对乡村治理中存在的问题与相关部门进行协调，从而降低了乡镇的治理效能。

（二）督查频繁、问责过多的政治压力

一般情况下，责任状制度、督查制度以及强化问责三个方面，使乡镇政府能够在资源和条件有限的情况下完成上级下发的任务。精准的问责能够倒逼责任主体履行相关任务，但仅仅把问责当作推动工作的一种工具时，基层往往会因承担的巨大风险而采取避责等形式主义的做法[3]。当前监督考核的愈发频繁以及问责事项的不断增多，使一些上级政府对基层补材料、造檔案等现象采取睁一只眼闭一只眼的态度，严重破坏了基层的治理生态。

首先，属地管理本应用来明确责任范围、确定责任主体的政策，但一些地方在实际运用中却使其