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我国行政协议的司法实践认定标准分析概述

在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台以前，审判活动中就已经出现大量的行政协议，在北大法宝案例库中以“行政合同”为关键词进行检索有302份相关的判决书。实际上，理论界早在《行政诉讼法》2015年修订之前，就结合行政合同案由的规定，对区分行政合同进行过理论探讨，并且在2015年之后围绕着《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中行政协议的定义、本土案例和域外理论，形成了主体说、公权力要素说、目的说等各种识别行政协议的学说，但尚未能形成有助于司法裁判的通说。[[]凌维慈.行政协议实质标准的判断方式——最高人民法院行政协议典型案例第1号评析.法律适用，2022：116-123]结合相关的案例，主要有参考以下几种判断标准：

[]凌维慈.行政协议实质标准的判断方式——最高人民法院行政协议典型案例第1号评析.法律适用，2022：116-123

（一）主体标准说

该学说认为，行政协议普遍适用且存在于行政主体为达成行政目的而与相对人的协商过程中，行政合同的认定标准往往采取形式审查的方式，仅需要协议的一方当事人为行政主体即可。从形式上对行政协议进行认定最直接的益处便是能够极大的提高诉讼流程的效率，当前，我国民事合同纠纷数量远大于行政合同，如果从形式上将其区分出来，能够有效的缓解民事合同审判的压力。[[]杨朔.我国行政协议的司法认定标准研究.上海师范大学,2021]仅要求合同一方为行政主体的行政合同还存在一种特殊的情形，如果合同双方的主体都为行政主体的情况下，对于这种行政主体之间的合同能否认定为行政合同则存在争议，我国行政法学上的通说观点认为因为行政主体之间缔结的合同因为不适用行政优益权原则，故而不适用法院来进行管辖，更多的依赖行政体系内部的组织领导体系进行解决纠纷的工作，因此将这种合同排除在行政合同的范围之外。但是在德国，行政合同被从实质上进行理解因而与形式的审查有所不同。行政合同往往被认为是在行政法领域形成的发生行政法律效力的双方合意，这种合意自然可以在行政主体间存在，这一点也为西方国家行政法理论与实践所肯定，因此德国行政法理论上便持有相反的观点，认为行政主体之间仍然可以成立有效的行政协议。其中背后的原因则是各国行政法实践发展的历史进程不同所导致。

[]杨朔.我国行政协议的司法认定标准研究.上海师范大学,2021

（二）公益目的说

公益目的说认为，行政协议的识别必须从协议的目的出发进行认定，行政协议是行政管理者为实现公益而与相对人订立的协议。对于公益的认定，理论和实务上就其内涵外延存在着较大争议而并未形成统一的意见，但是通常在认定在行政协议中的公益要素过程中，将公益认定为至少涵盖了行政秩序管理和维持公共福利两个部分。对于该项学说标准，因为公共利益的范围过于广泛而缺乏实际操作性，反而有可能成为行政主体利用行政合同的方式逃避行政主体在为行政行为时所需要承担的风险和责任，但是这并不妨碍在认定行政协议时结合其它要素参考协议目的是否为公共利益。

（三）法律关系标准说

法律关系标准说的观点认为，行政合同的认定实质上仍然是公权力的一种行使方式，并且该特征是区别于普通民事合同最根本之所在。是否成立行政协议，需要判断的标准并非为主题是否是行政主体，而在于该合同的缔结过程中是否有异于民事合同“平等自愿”为特征的其它特点，即行政法律关系。“行政法上的权利义务关系”构成了最高人民法院行政庭法官识别无名行政协议时最为本质的考量。简言之，行政法识别相关行政协议，最根本需要考虑的几乎是涉案协议内容是否属于行政法上的权利义务关系。在相关的司法实际案例中，如重庆秦皇建材有限公司诉万州人民政府的案件中,最高人民法庑行政庭法官在论证涉案协议属于行政协议时，就首先指出本案中,因实施万村长江三桥南桥头建设涉及公共利益需要万州区政府批准收回秦皇建材公司国有土地使用权,具有法定职权和法定理由。”此段论述的核心,正在于肯定政府借涉案协议所实施的土地收储行为内容为行政法上的权利义务关系，涉案协议由此即成为政府履行该法定职责的手段,这构成了行政庭法官识别无名行政协议的先决条件。[[]陈天昊.行政协议的识别与边界.中国法学,201,(01):140-163]

[]陈天昊.行政协议的识别与边界.中国法学,201,(01):140-163

（四）新《规定》对行政协议认定标准的解读——行政法上权利义务的内涵

在新规定中，最高人民法院对于行政合同的成立所采取的的认定标准是一个复合型的标准，既要求了主体因素，目的要素外，同时也要求必须是“具有行政法上权利义务关系”的内容。所谓行政法上的权利义务关系，叶必丰教授在《行政合同的司法探索及其态度》一文中提出，行政合同的最