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药品采购制度与两票制管理办法

药品采购制度作为医药卫生体系的重要组成部分，直接关系到药品的可及性、可负担性以及医药行业的健康发展。近年来，我国持续推进药品采购制度改革，旨在破除“以药补医”机制，规范药品流通秩序，降低虚高药价，保障群众用药安全。其中，“两票制”管理办法作为规范药品流通环节的核心举措，与药品集中采购等政策协同发力，共同构建起高效、透明、规范的药品供应保障体系。本文将从药品采购制度的演变与现状出发，深入剖析两票制的核心内容、实施成效及面临的挑战，并探讨其未来发展方向。

一、我国药品采购制度的发展与现状

我国药品采购制度的改革历程，是一个不断适应市场经济发展、回应群众健康需求、优化资源配置的动态调整过程。

（一）从分散采购到集中招标采购的转变

早期，我国药品采购多以医院为主体的分散采购模式为主，这种模式在一定时期内保障了药品供应，但也存在着采购规模小、议价能力弱、流通环节混乱、价格不透明等问题，为药品价格虚高提供了土壤。为改变这一状况，各地开始探索以省为单位的药品集中招标采购模式，通过“量价挂钩、招采合一”的原则，试图发挥规模效应，降低采购成本。然而，在实践中也暴露出诸如“唯低价是取”导致部分药品质量隐患、中标价格难以有效执行、流通环节利益链条复杂等问题。

（二）带量采购：药品集中采购的深化与突破

近年来，国家层面推动的药品集中带量采购（以下简称“带量采购”）是药品采购制度改革的重大突破。带量采购通过“国家组织、联盟采购、平台操作”的方式，明确采购数量，以量换价，招采合一，确保中选药品的质量和供应。其核心机制在于“量价挂钩”和“保证使用”，这不仅大幅降低了中选药品的价格，挤压了虚高空间，更重要的是重塑了药品价格形成机制，引导医药企业从“重营销”向“重创新”转型。

带量采购的实施，显著提升了群众用药的可负担性，减轻了患者经济负担和医保基金压力。同时，也加速了医药行业的洗牌，促进了优质优价、临床价值高的药品脱颖而出，推动了医药产业的供给侧结构性改革。

二、两票制管理办法的核心内涵与实施意义

在药品采购制度改革不断深化的背景下，为配合解决药品流通领域存在的突出问题，“两票制”应运而生。

（一）两票制的定义与核心内容

“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票的药品购销票据管理办法。其核心目的在于压缩药品流通环节，减少中间加价，规范流通秩序，提高流通效率，从而进一步降低药品虚高价格。

具体而言，生产企业向流通企业销售药品，开具一次发票；流通企业向医疗机构销售药品，再开具一次发票。对于一些特殊情形，如偏远地区、临床必需的小品种药品等，可能会有“三票”的例外规定，但需严格备案和管理。这一制度设计，旨在将传统流通模式中可能存在的多级代理、层层加价现象压缩至“生产企业—流通企业—医疗机构”的简洁链条。

（二）两票制实施的主要目标与积极成效

1.净化药品流通环境，规范经营行为：两票制有效减少了流通环节的“过票洗钱”、“挂靠走票”等违法违规行为，使得药品流通路径更加清晰透明，责任主体更加明确，有助于提升药品质量安全保障水平。

2.压缩中间环节成本，促进药价回归合理：通过减少流通层级，直接切断了层层加价的利益链条，为降低药品终端价格创造了条件，与集中带量采购政策形成合力，共同推动药价下行。

3.推动行业整合，提升流通效率：两票制对流通企业的规模、资金实力和配送能力提出了更高要求，加速了行业内的优胜劣汰，促进了大型骨干流通企业的发展和行业集中度的提升，从而提高整体流通效率和服务水平。

4.为医保支付方式改革等提供支撑：两票制下药品实际购销价格和流通信息的透明度提高，为医保部门制定和调整医保支付标准、推进按病种付费等医保支付方式改革提供了更为准确的数据基础。

三、两票制实施过程中面临的挑战与应对

尽管两票制在规范流通秩序、降低药价方面取得了显著成效，但在具体实施过程中，也面临着一些挑战和需要持续完善的地方。

（一）对药品流通企业，特别是中小型企业的冲击

两票制大幅提高了对流通企业的准入门槛和运营要求。大型流通企业凭借其网络、资金和管理优势，更容易适应新政策；而众多中小型流通企业，尤其是区域性的小型批发商和代理商，则面临着转型、兼并重组甚至被淘汰的压力。这可能在短期内对部分地区的药品供应，特别是偏远地区的配送服务带来一定影响。

应对方向：鼓励流通企业通过兼并重组、联盟合作等方式做大做强，提升服务能力。同时，对于确有困难的偏远地区，可通过设立区域性配送中心、给予政策扶持等方式，保障药品供应的稳定性和可及性。

（二）“过票”行为的变异与监管难度

部分企业为规避两票制，可能采取更为隐蔽的方式进行“过票”，如通过设立关联公司、“佣金制”、“服务费”等形式变相维持多环节加价。这对监管部门的核查能力和信息